一、引言
20世纪50年代以来，财政分权引起了世界各国的广泛关注，基于政府间信息不对称假设前提下的“财政联邦制”(Fiscal Federalism System)理论认为，由于对地方偏好拥有更全面的信息，在地方公共产品与服务的配置中，让地方享有更多的决策权有利于改善资源配置，因此，财政分权有利于促进经济社会发展。正是在这一理论的影响下，发达国家开始对其政府间的财政体制加以改进，以期更符合“后福利国家”的要求；发展中国家希望通过财政分权摆脱无效政府、经济波动以及经济增长乏力等困境；转型国家则忙于建立新的财政经济体制，自然选择了新型的财政分权体制。截至目前，大多数市场经济国家虽然各自情况不同，财政集权与分权的范围与程度有别，但均建立了不同形式的财政分权体制。
从我国来看，自建国初至20世纪70年代末期，我国一直实行的是高度集中统一的财政经济体制。十一届三中全会以后，我国开始了市场化取向的经济体制改革，以分权为核心的财政体制转型也随之启动，从财政包干体制到分税制，逐步在全国范围内建立了分税分级的财政管理体制。分税制作为一次重大的制度创新，在加强中央政府的宏观调控能力、激发地方政府的增收积极性、促进经济增长等方面发挥了积极作用。但是，我们也要看到，作为一种新的尝试，现行分税制财政体制并不完善，经过十几年的运行实践，其自身存在的问题和缺陷逐步显露和爆发，直接导致经济社会发展的失衡，严重制约着经济社会的协调可持续发展。有鉴于此，本文从中国财政分权的历史变迁人手，对现行财政分权体制进行全新的审视和考察，指出制度本身存在的缺陷及其对经济社会发展造成的不良影响，并结合中国实际提出具体的改革思路和政策建议。
二、中国式财政分权的主要特征
传统财政分权理论植根于发达的市场经济国家，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有相当程度的自主权，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准；二是在最低限度上，地方各级政府拥有2－3个地方税种的税基和税率控制权；三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分(通常不到1／3)需要依赖上级政府的转移支付；四是政府间支出(事权)划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限归属地方；五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责(王雍君，2006)。
由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权制度多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国政治、经济、社会和文化制度基础之上的财政分权体制存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，我们称之为中国式财政分权。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征：
1.经济上的分权和政治上的集权并存。相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与下级政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其直接导致的结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责，传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国基本无效，进而形成了地方政府官员只惟上不惟下的局面。
2.中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权。传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比中央政府向全体选民提供任何一致的产出量有效得多。即：如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供的效率更高(Oates，1972)。也就是说，传统的财政分权是“自下而上”的需求诱致型分权。但从我国来看，情况却大有不同。建国后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。进入20世纪70年代以后，随着传统财政经济体制弊端的日益显现，财政收支矛盾日益加剧，直接威胁着经济社会的发展和国家政权的运转。巨大的财政压力直接诱发了经济转型的启动，并使财政体制改革成为经济转型的突破口率先实施。也正是由于上述原因，从1980年开始实行的财政包干体制，到1994年推行的分税制财政体制，我国的财政分权改革均将保证中央政府取得足够的财政资源以及强有力的宏观调控能力作为主要目标，各项改革措施均由中央制定政策，地方负责执行。因此，中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权。这在一定程度上直接致使基层财政由于长期得不到重视而陷于困境，公共服务供给能力严重不足。
3.政府的行为缺乏来自居民应有的约束和监督。传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进的结果。但在中国，长期以来一直实行着限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件根本不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国不起作用，政府的公共服务供给行为根本得不到居民流动的约束。
4.中国式财政分权的法制基础比较薄弱。传统的财政分权理论要求以宪法和其他法律的形式明确政府间财政关系。应通过立法对地方财政的自主程度和中央以下各级政府的行政管理相对于中央政府的独立性加以规定。明确划分各级政府的支出责任和收入来源有利于改善资源的分配效率，促进各地方政府间的财政均等化以及提高地方政府对其辖区内居民的负责程度。但是在我国，有效的财政分权所需法律框架中的关键要素仍然缺失，中央、省、市(地区)、县、乡镇等各级次政府的地位和作用，中央与地方各级政府之间责任的划分等重要问题尚未从法律上予以确定。从实践来看，我国有关政府间财政关系的调整基本上都是根据中央的“决定”和“通知”等向下传达并加以执行的，缺乏必要的法律规范。在法律约束缺失的情况下，中央政府(委托人)可以单方面改变政府间财政制度安排，以克服信息不对称和委托人与代理人之间存在的目标不一致等代理问题；同时，地方政府也经常会面临使他们的行为违背自身意愿的各种激励，从而使我国政府间财政关系具有相当的不稳定性。
三、现行财政分权体制下的地方政府行为分析
回顾中国的改革历程，与其他国家(如美国、印度、俄罗斯等)财政分权伴随着政治上的联邦主义不同，中国式财政分权始终伴随着垂直的政治管理体制，中央始终掌握着对地方政府官员政绩考核与晋升的权威。实行经济分权后，由于地方政府存在着“机会主义行为倾向”，并且中央政府和地方政府之间存在着信息的不对称，地方政府可能为了自己的利益而产生不利于整体经济的行为，出现所谓的激励不相容。为了约束地方政府的上述行为，同时更是为了让地方政府有激励去发展地方经济，中央就必须对地方政府的行为加以监督，并且需要设计一个易测量的指标对其绩效加以衡量。可以认为，中国式财政分权改革在很大程度上是将整个经济当作一个大的政治组织来对待，中央政府企图在这个大的组织内部通过财政分权模拟出一个类似企业组织的激励机制出来。由于经济增长相对易于衡量，中央就将相对经济增长指标作为衡量地方政府绩效的关键性指标。如此，中央就创造了一套针对地方政府绩效的激励机制：在高度集权的垂直政治管理体制下，中央政府通过相对经济增长指标来考察地方政府官员的绩效，然后利用自身在政治上的权威对地方政府进行奖励和惩罚，即将地方政府官员的政治升迁和其相对经济增长绩效指标挂钩。在这样的激励机制下，地方政府官员为了各自的政治升迁而努力围绕地方的经济增长展开激烈的竞争。
在中国式财政分权体制下，这种独特的晋升激励极大地调动了地方官员发展本辖区经济的工作积极性。但是，基于相对业绩比较的晋升激励不可避免地承袭了锦标赛制同有的实践局限。合约激励理论认为，锦标赛制在组织激励实践中主要有三大局限：一是由于缺乏用于相对业绩比较的充足统计量而可能引发损害组织目标的激励扭曲行为；二是代理人之间为争取较好名次而实施的“相互拆台”(sabotage)等恶性竞争行为，会严重破坏团队合作和组织整体利益；三是代理人之间异质性程度过大，低能力代理人可能“破罐子破摔”，主动退出竞争，导致竞赛激励失灵(黄再胜、朱敏军，2007)。对于中国式分权改革而言，基于政绩考核的晋升激励也带来了诸多实践局限，主要表现为地方官员的届别机会主义行为、“以邻为壑”的地方保护主义以及执行中央政策过程中的利益博弈化倾向等等。这直接导致了如下局面：以GDP为核心的政绩考核机制，诱使地方政府片面追求经济总量的快速扩张，经济增长重数量，轻质量；经济发展只看经济绩效，漠视社会绩效。地方官员为加快本辖区的经济发展，实行城市倾向的经济政策，人为导致城乡二元分割的固化的城乡收入差距不断扩大。同时，为筑巢引凤、招商引资，各地争相进行有利于彰显政绩的基础设施建设，而对本地教育、医疗等公共服务领域的财政投入严重不足，结果导致地方政府财政支出的结构扭曲和公共事业的公平缺失。更为糟糕的是，地方政府之间为发展本地经济的竞争博弈，导致地方重复建设和基于地方保护主义的地区市场分割，最终因地方经济的发展陷入“内拼”而阻碍了全国市场秩序的统一形成(皮建才，2007)。同时，随着财政分权的不断深入，中国经济结构越来越具有M型组织特征，地方政府自我利益倾向日益增强。在与中央政府的利益博弈中，地方政府为发展本地经济的“一己之私”，往往对中央政策采取一种“选择性执行”策略，其直接导致地方政府不再是中央宏观调控政策的执行者、推动者，相反却成为宏观调控的对象。此外，由于地区间禀赋差异和经济发展的收益递增，基于锦标赛制的政治晋升无法对经济落后地区官员提供有效激励。
四、中国式财政分权与经济社会发展的失衡
在中国式财政分权体制下，中央为了调动地方财政经济发展的积极性，便将地方的经济决策权下放给了地方政府，中央定期或不定期对各地的经济增长绩效进行考核，并依据GDP和财政收入增量按比例进行奖惩，财政经济增速越快、增量越大，通过增量分成获得的财力就越多。追逐经济利益的动机为地方财政经济的快速增长提供了强大激励，形成了GDP增长的经济激励机制。另外，中央政府将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，根据经济增长绩效提拔官员，并且在绩效考核时采用相对于邻近省份和前任官员的绩效评估方式，以加大激励效果。在这种政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高增长，而且还要根据GDP等指标排名竞争政绩大小。追逐政绩的动机构成了地方政府官员竞争GDP增长率的强大激励，形成了GDP增长的政治激励机制。在中国的M型经济结构(资源按照“块块”配置)下，上述经济激励机制和政治激励机制驱使地方政府为GDP增长更快而进行着激烈的竞争，从而促进了各地区经济的快速增长，进而实现了中国近年来GDP超预期的高度繁荣。1978－2007年，我国GDP从3624亿元增长到24.7万亿元，年均递增9.6％。
诚然，中国式财政分权所导致的GDP竞赛创造了中国近30年来的“增长奇迹”。但是，这也是有代价的，并且其代价是昂贵的。前已述及，在中国式财政分权体制下，传统财政分权理论中的“用手投票”机制和“用脚投票”机制均不存在，政府在社会事业发展方面应有的来自居民的民主评议和监督不能奏效。也就是说，居民最为关心的公共服务供给问题对地方政府官员政绩和升迁的影响远远低于经济增长指标。其直接导致的结果是：与官员晋升紧密相关的GDP增长指标作为重中之重被高度重视，而社会事业发展却被长期忽视。由于不同类型的财政支出对经济增长(尤其是任期内的增长)的作用是不同的(于长革，2006)，在政绩最大化目标的激励下，地方政府充分利用可以自主安排财政支出的权利，将更多的资源用于支持经济建设，特别是那些能够直接推动经济增长并有助于吸引区外资本(如FDI)的基本建设项目，而政府必保的教育、科技、公共卫生、社会保障等社会发展支出却没有着落，并被长期忽视。这种重经济增长、轻社会事业发展的财政支出结构在分税制运行十几年来愈演愈烈，直接导致了除基础设施发展较快外，公共服务供给总量严重不足，与实际需求相距甚远。下面以教育、科技、医疗卫生等典型公共服务为例加以 说明。
20世纪80年代以来，我国财政性教育支出在绝对数上有较大增长，由1980年的114.2亿元增加到2006年的4752.7亿元，占财政支出的比重也由9.29％上升到11.76％。但财政性教育支出占GDP的比重却逐年下降，由1980年的2.53％下降到2006年的2.25％(《中国统计年鉴》，2007)。这一比重与我国1993年《中国教育改革和发展纲要》中规定的“国家财政性教育经费支出占国民生产总值即GNP的比例，在本世纪末达到4％”这一目标相差甚远，也与世界5.1％的平均水平相差2.6个百分点，与发展中国家4％的平均水平相差1.5个百分点。教育投入不足，使得我国教育设施条件落后，教师待遇偏低，教师流失严重。同时，许多学校为了筹集经费，不断增加教育收费，学生负担很重，导致近年来许多地区中小学生辍学人数增加，教育普及水平及总体教育发展水平低下，人均受教育程度依然较低。
与教育相比较，我国财政用于科学研究投入的情况更差，支出水平一直偏低。20世纪80年代以来，发达国家的政府科研经费占GDP的比重一般在2.5％－3.0％之间，而且其增长速度高出同期GDP的增长水平。而我国的财政性科学事业支出(含用于科研的政府投资)虽然从1980年的64.59亿元增长到2006年的1688.5亿元，绝对数额的增长是很快的，但从相对数来看，财政科研支出无论是占财政支出的比重，还是占GDP的比重，均有所下降。财政科研支出占GDP的比重，1978－1986年间保持在1％－1.5％之间，1987年以后则从未达到过1％，1995年为0.52％，1996年为0.51％，2006年也仅为0.8％(《中国统计年鉴》，2007)，远远低于我国有关法律规定的研究与开发经费占GDP的比重不低于1.5％的要求。
与教育、科技支出相比，医疗卫生事业支出的境况堪称最差。自1991－2005年15年间，我国卫生总费用从总量上呈现逐年增长的态势。在卫生总费用中，政府预算卫生总额也在逐年增长，从1991年的202.3亿元增加到2005年的1026.99亿元，但其占卫生总费用的比重却在不断下降，从1991年的22.8％下降到2005年的11.9％(《中国统计年鉴》，2007)。世界银行1997年一项研究成果表明，1991－1995年，美国政府预算医疗卫生支出占中央财政支出的比重达16.9％，英国为14％，泰国为7.6％，而我国仅为0.4％，2006年也仅为1.38％，远远低于其他国家的水平。
五、结束语
通过上述分析，我们可以得出如下结论：在中国式财政分权体制下，地方政府将大量可支配财力用于支持经济建设，而社会事业发展支出长期不足，直接导致经济增长与社会发展不同步，GDP高度繁荣的背后却是公共服务供给的长期不足，亟需从完善体制机制人手，进一步深化财政分权改革，促进经济社会协调可持续发展。作为财政分权改革的核心，首先要以公共产品层次性为依据，结合中国实际，明确界定政府间的事权和支出责任；其次要按照事权与财力相匹配的原则，合理划分政府间的财权；另外要借鉴国际经验，进一步完善政府间转移支付制度，努力实现基本公共服务均等化。
财政分权改革作为政府公共服务层面的宏观政策安排，必然涉及到政府决策机制的调整与优化。从目前来看，中国财政分权改革的进一步深化迫切需要政治体制改革与之相配套，时下的重点是：第一，清晰界定政府职能范围。在社会主义市场经济条件下，政府应主要在以下五个方面发挥作用：一是宏观调控；二是微观规制；三是提供公共产品和服务；四是维护社会公平；五是协调对外经济关系。第二，实施政府财政层级改革。逐步推行“省直管县”和“乡财县管”体制，构建中央、省、县三级政府财政，为建立规范而彻底的分税分级财政体制创造条件。第三，建立健全科学的政府绩效评价体系，完善干部选拔任用制度。尽快调整目前对官员晋升的考核机制，逐步淡化GDP增长以及与之相关的指标在考核体系中的重要角色，将晋升地方政府官员的标准转到辖区内的居民福利和公共服务水平提高等方面上来，并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系中，使居民可以通过“用手投票”机制对地方政府官员的行为形成有力的制约，以提高地方政府提供公共服务的质量。另外，中央政府要通过制度完善等手段减少地方政府所掌握的社会经济资源，削弱地方政府官员的政治企业家地位(王永钦等，2007)，降低他们在资源配置中的作用，以减少中央对地方政府的倚重，降低相对绩效评估的激励作用，从根本上消除GDP竞赛对经济社会发展所造成的诸多弊端，促进经济社会协调可持续发展。