一、引言
　　
　　公路货运车辆超载超限运输是我国改革开放以来暴露出的一大公共问题，目前已危及道路交通安全和路桥寿命，使交通事故频繁发生，造成交通堵塞和环境污染，成为全国性的跨区域、跨部门、牵涉多行业的公共问题。从20世纪80年代末起，我国超载超限经历了几次整治几次反弹，且愈演愈烈，整个过程成了超载与反超载的较量。本文的制度变迁界定在国家出台的正式规则的范畴，运用演化经济学来研究公路超载超限及其治理这一问题，可能为解决现实问题提供一种新的思路。本文以动态演化的视角理解治理过程，就中国公路超载超限问题以政府为主导的治理政策演化进行分析和描述，深入理解超载超限变化的动力，探寻超载超限的治理制度变迁这一复杂现实的理论依据，以期为政策的制定提供理论基础。
　　
　　二、我国公路超载超限的危害及其治理问题分析
　　
　　(一)超载超限的危害分析
　　1　超载超限造成公路和桥梁的“致命”性破坏，维修费用惊人。经常性超载运输，使得路面超负荷运行，应力加大，体现为结构性破坏和路面永久性破坏。据交通部公路司张剑飞司长说：“每条公路设计时都有一定的轴载标准。现在标准一般为1轴10吨，如果一辆只有一轴的车辆超限1倍(20吨)，对水泥路面的破坏力就是65000倍；如果超限2，4倍，破坏力就是121万倍，一次就能把路面压坏。”全国公路每年因车辆超限超载造成的损失超过300亿元。以319国道龙岩适中路段为例，从1995年水泥路面铺好至今2002年已花费760万元进行修补、重铺，共补铺路面177835平方米，按7米宽路面相当于新铺路25.4公里，比适中路段还长。沪宁高速江苏段(设计寿命15年)，寿命减半，重修费达2亿元。超载运输使得按原标准设计的桥梁破损加快，甚至垮塌。
　　2　超载超限缩短车辆寿命、引发道路事故。车主们为了提高车辆载重能力，盲目加大动力、加固车架、换用大轮胎等，导致车辆的控制和动力系统长期超负荷运转，结果使发动机性能恶化，控制失灵，车辆事故频繁。据交管部门专家介绍，我国每年有10.9万人死于交通事故，其中70％由车辆超限超载引发，50％的群死群伤性重特大道路交通事故与超限超载有直接关系。
　　(二)治理超载超限过程中引发和暴露出的问题
　　1　引发物价上涨。2003年12月1日，华北五省市自治区开展治理超载的“零点行动”，使太原市菜价每公斤涨3～4角。北京市蔬菜价格治超后比治超前提升了11％。北京八里桥批发市场1/3蔬菜涨价，上涨幅度在10％～20％之间。为此，政府开辟了“绿色通道”，专门为城市供菜，以另外一种规制来弥补治理超载超限带来的影响，同时为寻租也提供了机会。
　　2　煤炭运输紧张。治超后煤炭运输也受到了大的影响，连产煤基地山西大同也陷入没有煤用的尴尬境地。大同第二发电厂每天只能收到几千吨煤，而实际需求在1.2万吨。大同南郊50％的煤场打算关闭。天津港燃煤集散量从以前的4万吨左右下降到不足3000吨。北京煤价从250元/吨提高到300～320元/吨。华北电网公司启动了《京津唐电网发电用煤紧急预案》。运价被迫上涨，但空间有限，因为电价、煤价等都由政府宏观调控。治理后合理的运价体系仍然不能建立。
　　3　政出多门、政令不统一。联合整治期间，不同省市之间的执法标准不一，处罚标准不一，执法力度不一。同样的载重量，在不同省市就可能有不同的遭遇，就是在同一地区的煤管、路政、交警等不同部门，也是各开各的单，各罚各的款，多头执法，重复执法，司机怨声载道。这也体现出政府面对复杂的公共问题时面临的困境。
　　4　地方保护主义倾向严重。由于地方政府考虑到本地的经济的发展和企业的利益，与中央产生一定的利益分歧，致使有的地方执法部门及执法人员只查外地车辆，对本地超载超限车辆放行，有的甚至与本地运输业主默契配合，故意留出执法空白时间点供本地超载车辆通行。有的地方政府官员打招呼要求执法人员照顾本地车辆的利益。
　　5　市场失灵、政策缺损。运输业“不超载不赚钱”的怪圈，反映了我国公路高垄断造成的不公平的高费率与现实的低运价市场严重脱节，致使超载泛滥，运输业主靠超载来参与运输市场的价格竞争，造成运输市场的长期低价，路面和桥梁被破坏。为了解决这一问题实行重罚，超载量在增加，事故发生率在升高，社会总福利在无形中减少，竞争更加无序。长期以来没能建立一种能够反映车辆不同载重对公路不同碾压损害相对应的价格和税费机制，执法缺乏计量依据，也没有出台相应的财政政策和准确的处罚标准。
　　
　　三、我国治理公路超载超限的演化经济学分析
　　
　　(一)演化经济学的思想与方法对分析我国公路超载超限的意义
　　“演化”一词在西方经济学界越来越成为时髦的术语。霍奇逊指出，现代演化经济学的兴起已成为20世纪末国际学术界主要的事件之一。演化经济学家认为解释持久的经济变化过程关键取决于“新奇的创生”。新奇的创生是永无休止的经济变化的原因，是经济系统内生的。维诺曼(J.Vromen)认为，演化经济学的新颖之处就在于把正统理论中处于背景状态的演化力量和机制放在了核心地位，演化理论被看做是经济变迁的一般理论。在经济全球化，迅速的技术变迁和高强度的质量竞争中，新奇在这个过程中可能会产生新的创造性成果，成果被采纳变成行动就成了创新。创新成为了推动社会进步的动力，也成为制度变迁的主要力量。制度变迁根源于人们对潜在利益的追求，也是相关利益主体之间的权力博弈过程。按照演化经济学的思想先驱施穆勒对演化经济学研究纲领的理解，首先要界定特定的社会中无穷种类制度；然后，观察制度，并进行描述与分类；接着，研究制度依时间维度的演化；最后揭示制度之间复杂的相互关系。施穆勒都认为历史方法不是单纯的史料拼凑，而是在承认社会制度的多样性的基础上，横向上研究制度之间的相互关系，纵向上研究制度的演化。“历史”并非简单地指过去对现在和未来的影响，而是突出了经济过程具有路径依赖、不确定性和时间不可逆等重要特征。
　　就我国公路超载超限及其治理问题而言，运用演化经济学的逻辑方法，从历史的角度揭示制度之间复杂的相互关系及其演化，把演化理论、超载超限及其治理的历史与政策的制定融于统一的研究框架，对于全面认识公路超载超限及其治理制度分类、揭示制度间关系、了解制度变迁过程和变迁的动力都具有重要意义。我国公路超载超限是在20世纪80年代末成为社会问题的，这与我国的改革开

放基本是同步的，整个超载超限治理实质是利益争夺和调整的过程。而演化分析框架则适合于分析人类社会经济变迁、经济发展中的社会经济模式差异、制度变迁与经济增长的关系等动态和更复杂的问题。通过制度演化来分析我国公路超载超限及其治理，全面了解整个过程，寻找演化规律，以指导未来的治理政策的制定。
　　(二)我国治理公路超载超限的制度演化过程
　　我国1997年开始颁布实施《公路法》，从此有了公路管理的基本法律框架，但超限超载治理问题是我国实行市场经济以来产生的新的公共管理问题，从演化的视角分析我国治理超载超限的制度和政策演变，有助于准确认识治理超载超限的制度与政策的不足。我国治理超载超限过程大致的总结为以下五个阶段：
　　1　20世纪80年代末至1991年，国道级的公路都设有反超载工作站。超载超限现象第一次泛滥，始于上世纪80年代末期，交通部在1989年底颁发了《超限运输车辆行驶公路管理规定》，为全国治超工作提供了一份相对权威的法规依据。在公路上设有反超载工作站，大都采取过磅计重的办法，对超载车辆按照吨位计算罚款，对超载30％以上的车辆对驾驶员实行扣证处罚，所以超载绝大多数在30％以下，治理效果明显，一个月内便得到遏制。但由于《超限运输车辆行驶公路管理规定》缺乏成熟性，实际操作中遇到了很多难题，不到半年就被废止。1991年全国清理公路“三乱”，反超载工作站被撤销，反超载工作由各基层交警队来负责。
　　2　1991至1999年，交警全面担负反超载工作。各基层交警队布置警力在公路上抓超载超限，但货车超载超限愈演愈烈，造成交通事故不断发生。1997年7月3日《公路法》颁布实施，各省进行一次大规模治超，超载超限一度绝迹，但不久又复发。据统计1991～1999年间京津唐高速年事故发生率急剧增加达27％。2000年3月川、滇、黔接二连三发生特大交通事故死亡人数达40余人，超载超限成为了“超级杀手”。由于规费、油价的增加，使得运输成本在增加，出现了不超载不赚钱的局面。超载成为了交通安全的大隐患，公路路面的损害程度也与日俱增。
　　3　2000年起，路政部门加入超载治理。由于超限问题越来越严重，其中江苏省第一条高速公路沪宁高速江苏段，设计寿命15年，但路面受到超限超载车辆严重破坏，估计重修费用将会耗资2亿多元；获得尤金·菲戈大奖的江阴大桥运营3年，桥面就被压得伤痕累累，英国专家认为在英国可用20年。超载超限成为破坏公路的“罪魁祸首”。2000年颁布了《超限运输车辆行驶公路规定》，要求在公路上行驶的车辆轴载质量应符合《公路工程技术的要求》，对超限车辆最高处3万元罚款，全国路政部门也加入治理超载行列。
　　4　2001年3月至2003年11月，整治超载超限的政策法规制定阶段。2001年3月，公安部发布《关于集中整治超载违章的通知》，5月，下发《关于在全国范围内开展整治严重违章超载行为的通知》，要求加大对超载运输车辆的整治力度，在全国范围内开展了专项整治行动。8月原国家经贸委和公安部联合发布《关于在生产和使用环节整顿载货类汽车产品的通知》，要求对不符合有关限制的载货类汽车产品不予列入《公告》，10月两部委又联合发布了《关于进一步加强车辆公告管理和注册登记有关事项的通知》，对“大吨小标”和超限车辆做出了详细规定。2002年，全国各地按照有关部委的要求，对“超载超限”车辆施以高压手段。
　　2003年9月以来，“超载超限”现象严重的河南、山西、天津、辽宁实行重罚；内蒙古自治区实行罚款、卸载和拆车措施，罚款额度达每吨公里3万元；江苏省实行“计重收费”。虽然超载超限有所好转，但道路和桥梁的损失却无法挽回。据统计，长期以来，全国高速公路上超过70％的货车“超载超限”，路面和桥梁不堪重负，造成严重破坏。
　　5　2003年12月起，进入联合整治阶段。超载超限问题引起了全国上下的深思，中共中央、国务院对这一问题也高度重视，从2003年12月1日起，决定先从华北开始治理整顿超载超限问题，12月1日零点起，北京、天津、河北、山西、内蒙古五个省、市、自治区共同行动，治理公路超载超限运输车辆。经国务院批准，交通部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家工商总局、国务院法制办联手，从6月20日起，统一口径、统一标准、统一行动，在全国范围内，对超限超载车辆进行集中治理。2004年8月20日，交通部、公安部、国家发改委发布《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》(交公路发[2004]455号)，规定自2004年9月1日至12月31日，凡按国家发改委2004年5月以后公布的《更正表》申请恢复吨位的车辆，不再追缴其以前应缴纳公路养路费等规费的吨位差额部分。2004年12月15日，交通部发布《关于明确2005年度公路养路费征收工作有关问题的通知》(交公路发[2004]750号)，规定从2005年1月1日起，载货类汽车按照发改委发布的《车辆生产企业及产品公告》、《载货类汽车质量参数调整更正表》和发改委2004年第31号公告核定的车辆吨位计量征收公路养路费，其他各类车辆按照交通部和原国家计委联合发布的《公路汽车征费计量手册》的要求，计量征收公路养路费。未列入发改委《车辆生产企业及产品公告》的车辆，仍然按照交通部和原国家计委联合发布的《公路汽车征费计量手册》的要求，计量征收公路养路费。
　　(三)我国治理公路超载超限的制度演化特点
　　1　治理制度的演化主要源于立法监督机构的外部推动。在理论指导与实践探索的次序问题上，治理制度的演化主要源于立法监督机构的外部推动，而并未经过理论上的周延论证。近年来，理论研究大多呈现“事后追溯”的特点，在某种意义上具有“以实践催熟理论”的色彩。尽管在治理技术和操作手段上采取逐步探索，然而治理的理论基础却不能逐步过渡、游移不定。
　　2　注重技术路线的规则，缺乏整体治理结构的综合考量。在总体治理结构与局部具体治理事件的操作上，更加侧重于技术路线上的规则，缺乏对整体治理结构的综合考量。颁发了《超限运输车辆行驶公路管理规定》等一系列政策法规，实际关注的还是从技术上如何治理超载超限。对治理结构的构建还没有明确的理论指导，尽管在2004年8月20日，交通部、公安部、国家发改委发布《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》，2003年12月底交通部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家工商总局、国务院法制办联手，统一口径、统一标准、统一行动，在全国范围内，对超限超载车辆进行集中治理，但仍然只停留在政府部门间的协调治理，还没有上升到深层次的运行机制的改革。
　　3　行政占主导，利益协调困难。在政府治理的纵向层级上，具有中央先行的“逼迫机制”的特点，地方政府间利益关系很难协调。地方政府在中央政府七大部门的推进下

开展治理超载超限问题，地方的积极性和主动性难以发挥，地方治理制度的制定权限受限，没有配套的法律法规推进治理进程。
　　从利益的角度看，公路的准公共品属性意味着政府应该组织公路的供给，老百姓才是公路真正的利益主体。从制度上如何保证老百姓的利益，老百姓的利益如何体现到制度中来，是个值得探讨的问题。可以尝试改进由政府几个部门“单兵推进”超载超限治理的格局，构建具有“纵深体系”的共同治理结构，即发展政府与民间的合作伙伴关系，逐步实现政府、社会、公民的共同治理，改变过去过于强调技术路线，而忽视整体治理结构转型的改革路径。
　　
　　四、结论与治理对策建议
　　
　　(一)构建全社会共同参与的治理机制
　　因公路超载超限过程中涉及诸多相互关联领域的复杂性问题，其整体性制度应该是由许多相互依存的制度要素构成，并且可以考虑制度互补，增强制度的耐久性、稳固性和技术上的可操作性，使之成为一种共同信念系统。治理超载超限问题的关键是治理机制，治理机制的维系是靠治理制度，治理制度的构建也要遵循路径依赖。任何制度在形成以后会相对稳定，但有的制度比较容易变化，而有的则很难变化。共同演化是演化经济学的重要概念，为演化提供了强有力的新逻辑与独特的分析工具，使演化经济学的研究不仅停留在过程思维，还考察行为主体之间、主体与环境之间的相互影响。整个治理过程实际上是技术——制度——有关组织相互依赖、相互影响、共同适应、共同演化的过程。从技术——制度——组织三方面考虑确立科学的治理机制，有助于实现治理主体的多元化，也有助于治理的有效性。首先，治理机制的构建要明确政府对治理负主导责任，针对当前监管汽车运输管理部门之间职责不清、政出多门、职能重叠交叉，管路的不能从根本上管车，管车的只管安全不管路、管事不管人，“人、车、路”条块分割的现状，整合各部门的职能，明确各部门的责、权、利，使各管理部门既相互协调又相互制约，建构一种高效的运行机制。其次，推进各利益主体共同参与治理。个体变异只有通过频数效应在群体中成为多数时，一种主导性的经济现象、一种新的企业制度、一种新的技术网络、一个新的社会制度体系才会形成。对超载超限来说，个体利益是异化的基础，已经成为一种经济现象，会推动一种新的治理制度体系的产生。公路运营者、汽车司机、货物运营者、汽车生产厂家、修理厂、一般居民、社会媒体都是治理的主体，在治理过程中应共同参与。最后，要加强相关行业的协同治理。通过各行业协会，制定严格的行业标准，从源头上增加对超载超限的壁垒，发挥治理的各主体的积极性和主动性。
　　(二)推进制度创新
　　政策、法律、法规的制定应增强刚性和可操作性，减少弹性和空泛性，避免不负责任和寻租行为的发生。各项法律法规及规章制度的制定要硬化、细化，控制行政随意性，增加管理部门的责任成本，使其管理责任与利益对等。强化监管体制和完善约束机制，对公路管理、主管车辆牌照发放及年审的部门，实施部门领导问责制，并进行责任例查，对不合格的部门及个人进行严格的责任追究。只有管理措施执行到位，才能形成一个长久有效的机制，从而稳定货运市场的竞争秩序。合理运用行政、司法、经济等手段提高规制者的寻租成本’。
　　根据高速公路公共性的特点和私人提供的可能性，建议国家完善修建公路的有关法律法规，允许私人部门特别是由有实力的公司投资修建公路，改革公路的投资机制，鼓励私人参与，引入竞争性市场来消除外部性市场。通过投资主体的多元化实现利益主体的多元化，推进公路的产权改革，这样有利于超载超限治理的健康运行。改革公路供给机制，必须坚持政府组织、引入竞争、法律和政策作保证的原则下进行，加强收费制度的协同设计。
　　(三)提升超载超限的治理技术
　　主要要从以下几个方面提高治理技术。1　统一超载标准。要使货运市场的汽车超载现象得到彻底根治，必须统一超载标准。避免不同执法部门，不同执法标准。有关部门要从车辆实际载重能力和车主的利益出发，制定全国统一的标准，使管理者做到处置有依据，使经营者明白消费。必要时可以出台相关的法律法规来保证统一标准的实施。2　公路的统一设计标准。要想把治理超载的各项工作落到实处，必须制定统一的公路标准并通过法律法规进行规范，对违规人员进行严格的法律制裁。对运输车辆轴载质量、车货总重量检测等的装置也要实行统一标准生产。