随着农村工业污染日益严重,农民与污染企业的矛盾不断升级,引起当地农民的反抗,甚至出现大规模群体性事件。农民通常采取体制内上访、利用媒体曝光,体制外抗议、罢工、游行示威、暴力冲突等方式进行环境抗争。不过,笔者发现虽然一直有农民在进行环境抗争,甚至进行集体环境抗争,但很少有农民通过抗争成功阻止污染企业的非法排污行为或将污染企业赶出当地的案例。从抗争取得的成果和影响来看是有限的,抗争并不能从根本上解决农村工业污染问题。究其原因,农民自身的局限性和利益表达渠道的不畅通都导致了环境抗争的有限性。不过这样的解释过于空泛,不能够很好地把握农民环境抗争的现实困境及其内部要素之间的关系,而从环境建构主义视角出发可以克服上述解释的弊端。
加拿大环境社会学家约翰·汉泥根认为环境问题的成功建构需要六个要素,缺一不可。第一,某种环境问题必须有科学权威的支持和证实。第二,拥有科学普及者是重要的。如果没有他们的通俗普及,某些问题可能是虽然有趣但却深奥难懂的研究专题。第三,预期中的环境问题必须受到媒体的注意,正是媒体使得相关的呼吁变得真实而且重要。第四,某一潜在的环境问题必须以非常醒目的符号和形象词汇加以修饰,以引起注意。第五,针对某一环境问题采取行动必须有可见的经济刺激。最后,为了使可预见的环境问题成功地参与各种呼吁的竞争,应当有制度化的赞助者,它们可以确保环境问题建构合法性和连续性。本文将对照汉尼根提出的六要素着重分析农村环境问题为什么长时间得不到建构,主要缺乏哪些要素,以及这些要素又是如何影响农民的环境抗争等问题。
一、缺乏科学权威的支持和证实
科学权威在农村环境问题上的具体化即为环评单位和环保部门。环评单位是提供技术服务的第三方,环保部门则是政府的职能部门。环评单位和环保部门都是独立于污染企业与受害者的第三方,如果能够独立有效地开展工作,则可以减少污染事故的发生,并且使得一些已经发生的污染事件可以得到妥善解决,同类事故发生的可能性也将会大大减少。
(一)环评单位的独立问题
环评机构原本是环保行政管理部门的一部分,为了适应现代社会分工发展的需要,与原部门脱钩自成独立的经济实体,进入市场化运作。从制度设计的角度来看,为的是设置制衡机制,以达到合理利用环境资源,保护环境的目的。不过,环评单位并没有按照制度设置的初衷发挥自己独特的作用,环评失误连连不断,甚至包括一些技术水平一流的环评单位。2005年北京大学由于编制的环境影响报告书过于“粗糙”,被迫暂停环评资格。而北京大学环评方面的专业技术能力和水平一流,不太可能导致环评失误;缺乏责任心,用技术换资金,丧失了技术专家的独立身份可能是环评失误的另一个原因。乡镇污染企业由城市向农村转移,在环评过程中技术专家往往“或遵从了业主的安排,或听从了领导的主旨,结果需要独立的技术,变成了商人或政客的婢女”。
(二)职能部门的创收
区、县环保局的主要职责是:负责环境保护法律、法规在本辖区的贯彻实施;编制本辖区环境保护规划和计划;落实本辖区污染物排放总量指标,并进行监督检查;组织区域环境质量调查,对污染源进行监测并督促治理;普及环境保护科学知识和推广环境保护先进技术;调查处理污染事故和纠纷。从县环保局的主要职责中可以看到,本辖区污染物排放总量指标,也即环境容量,赋予了区、县环保局一定的职权,成为环保局掌握的重要资源,可以让县环保局从一个上个世纪八九十年代人人不屑一顾的“清水衙门”变成如今挤破脑袋也想进的“香馍馍”。
实际上,环保局确实可以有自己的合法收入。法律规定了区、县环保部门可以对其境内的排污企业进行罚款,罚款所得归它所有。另外,由于环境容量作为公共资源,不归环保部门所有,环保部门只是一个被授权管理的单位,在现实生活中部分环保部门便利用公共资源的环境容量创造属于部门的收入。这样,就会存在一个悖论,那就是区、县环保局原本职责是核准当地环境排放总量指标,监督地方污染企业的排污行为,尽量减少环境污染,但是一旦污染企业减少或依法关闭,环保局就会断送自己的财路。需要关闭却不能关闭的矛盾现象出现了,此时,环保局该何去何从?是履行职责还是敷衍了事?这是一个两难的选择。
作为第三方的技术专家,缺乏独立性,不能给农村环境存在的问题以有力的支持和证实,农民在遭遇环境危害时拿不出确实可信的权威证据,环境抗争就显得更为被动,农民处于更为不利的地位。
二、地方媒体生存空间狭窄
约翰·汉泥根认为“一个有前途的环境问题必须受到媒体的关注”。这主要表现在两个方面:一方面,相关的环境主张只有在媒体报道中被塑造得既真实又重要时才能获得成功。目前,众所周知的全球变暖,臭氧层空洞,雨林毁坏,生物多样性损失、酸雨等问题就是被媒体成功塑造而深入人心的环境问题。相反,一些本来很重要的环境问题由于被认定没有特别的新闻价值没能引起公众的充分注意。另一方面,媒体的曝光度可以加速某一环境问题从从某种状况转化为议题,进而成为政策关注点。媒体的曝光度起着至关重要的作用,没有媒体的报道,一个早先的环境问题进入公共话语领域或成为行政过程一部分的可能性很低。举个例子,2009年陕西省凤翔县长青镇马道口村和孙家南头村的两村数百名婴幼儿及儿童绝大多数被检测出体内铅超标,其中部分超标严重,已达到中毒标准。此事经《三秦都市报》曝光后引发了社会各界的广泛关注,中央媒体也对此进行了一系列的跟踪报道。此后,越来越多的血铅污染事件被各大媒体曝光。湖南郴州嘉禾的儿童血铅事件、湖北崇阳血铅事件、江苏新沂血铅超标等,此类重金属污染事件引发的公共卫生问题的频繁曝光促使政府舆论压力加大,最终将重金属防治推向了议事日程。最近由环境保护部牵头的《重金属污染综合防治规划(2010年-2015年)》编制工作已基本完成,金属污染综合防治工作成为环保部的重要整治工作之一。这是一个媒体舆论监督将重金属污染问题转化为环境议题,成为政策关注点的成功案例。前者体现了媒体对环境知识的教育宣传作用,而后者更多的是舆论监督,这两者相辅相成共同影响着某一环境问题能否得到重视和解决的前途与命运。
然而,媒体的监督效果并非人们想象中的那样十分明显,尤其是地方媒体。地方媒体的“失语”现象在基层并不少见。罗亚娟在《乡村工业污染中的环境抗争》一文中曾写道农民环境抗争利用地方媒体对污染企业进行曝光,但市法制生活栏目组的采访录像资料却被县政府拿走了,没让曝光。而后来中央媒体《中国经济时报》才将此事曝光。
为什么媒体的监督有助于环境问题解决及制度完善,而地方媒体并没有在环境保护发挥应有的作用?笔者认为,国内媒体必须接受各级党委宣传部的监控,而地方媒体必须接受地方政府的监控。所以,新闻自由对于地方媒体来说还是可望不可即的,对媒体产品的建构也受制于地方政府。地方政府在招商引资过程中需要媒体为其服务,营造良好的舆论氛围,创造良好的经济投资环境。于是,环境新闻理所当然地被限制在正面报道的圈子里而难有作为,对于那些需要曝光的环境问题选择服从“这个不能报道”的上级指令,这种现象业已成为地方媒体行业的“潜规则”。这样一来,村民希望借助媒体的力量施压于地方政府,施压于污染企业的期望落空了,地方媒体自身的困境使得农民的环境抗争失去了又一个重要的外援力量。
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