[摘要]新公共服务理论建立在新公共管理改革不断遭受批判与质疑并逐步陷入合法性危机的基础之上。从理论传承的视角来看，新公共服务理论是对新公共管理理论的一种扬弃和超越，两者彰显诸多共性。然而。从公共行政范式发展的本质来看，新公共服务理论是在“效率”与“民主”这两大价值观之间进行平衡博弈进而衍生出来的一系列管理理念、管理制度、管理技术和管理手段的集合。新公共服务理论更多地彰显其鲜明个性，该理论恪守多元博弈的价值取向，并且寻求相应的理论基础，进而设计特定的制度安排，最后依赖特殊的研究方法进行知识积累，形成了“四位一体”的理论架构。
[关键词]新公共服务；四位一体；理论解构
[作者简介]曾保根，华中师范大学管理学院行政管理专业博士研究生，湖北武汉430079；广东韶关学院政务学院教师，广东韶关512005
[中图分类号]D63
[文献标识码]A [文章编号]1004－4434(2010)04－0042－05
20世纪80年代以来，西方发达国家推行了一场风靡全球的新公共管理改革。在新公共管理改革取得骄人成就的同时，各种批判和质疑也如影随形、纷至沓来。在各种批判的理论浪潮中，以罗伯特·登哈特(Robert Denhardt)为代表的一批公共行政学者针对新公共管理理论进行了理性批判，进而建立了一种崭新的公共行政理论一即新公共服务理论。从理论传承的视角来看，新公共服务理论是对新公共管理理论的一种扬弃，它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。然而，从公共行政发展的本质来看，新公共服务理论是在“效率”与“民主”这两大价值观之间进行平衡博弈进而衍生出来的一系列管理理念、管理制度、管理技术和管理手段的集合。新公共服务理论构成了以价值取向为前提、寻求相应的理论基础作为支撑、设计特定的制度安排、依赖特殊研究方法进行知识积累的“四位一体”的理论架构。
一、恪守多元博弈的价值取向
新公共服务理论是将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的政府治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。其主张行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船“掌舵”，也不应该是为其“划桨”，而应该放在建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构之上。从价值层面来看，新公共服务理论在一定程度上理性认同新公共管理“3E”价值观的基础上，认为公共行政的精髓在于“为公民服务以增进共同的利益”，强调行政人员服务于公民、追求公共利益、重视公民权和重视人的价值。登哈特(Denhardt)曾经呼吁：“从根本上来看，无论是就他们而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。”与新公共管理不同，新公共服务思想体现了公共行政的宪政主义理念，是管理主义实质的超越。
新公共服务理论的终极价值目标是：“(1)促进公共服务的尊严和价值；(2)将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。”从而将公共行政的民主价值观置于与效率同等的博弈地位。正如罗伯特·登哈特所言：“即使在一种思想占支配地位的时期内，其他思想也从来不会被完全忽视。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但是应被置于民主、社区和公共利益这一更加广泛的框架体系之中。在这个框架内，其他有价值的技术和价值观(比如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想)都可能粉墨登场。随着时间的流逝，这个争论肯定还会持续若干年。但是新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这个观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与两者充分结合。”
二、寻求相应的理论基础
(一)理论基础之一：民主公民权理论
新公共服务理论对民主公民权的重视，实际上是对更为积极的和更多参与的公民权的复兴。新公共服务主张国家与公民之间关系应该建立在以下的思想基础之上：政府的存在就是要确保一定的程序和公民权利，从而使公民能够根据自身利益做出选择。在这种模式下，个人会更积极地参与治理过程，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，并具备更广阔、更长期的视野。一方面，这要求公民了解公共事务、有归属感、关注整体并且与命运紧密相连的社区达成道德契约；另一方面。行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客，他们应当分享权威并减少控制，应当相信合作的效力。公共管理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。这种关于公民权的观点提供了某种可以使政府和公民团结一致的“粘合剂”。公民越来越多地要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，也即公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府。当他们这样做的时候，他们不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人的健康成长。
(二)理论基础之二：社区与公民社会理论
随着西方社会日益多元化，社区被视为促进统一和利益整合的重要途径。在社区这个系统中，各种人既有自身的利益追求，也会适应其他人的利益追求，当然也会有利益的冲突。社区能够消除冲突，社区犹如实现个人利益的“公民社会”，只有在这里，公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来。公民们可能表面上没有大规模地参与政治活动，但是却在社区等民间社会从事着参与活动，这些构成了公民权的试验场，许多进步的和有远见的公民政治领袖逐渐认识到了促进社区建设和公民社会的重要性和可行性并参与其中。这又为政府开辟新的对话和讨论渠道、进一步推进民主治理问题提供了机会，而且政府官员本身也可以为社区和社会资本的建设做出贡献。这样政府和社区、政府官员和公民的关系将会更加密切。并且，政府有赖于建立一套健康、积极的协调机构，这样一个社区机构是建立在人们彼此关怀、信任和协作基础之上，通过强有力的有效沟通和冲突解决系统，使个人与集体之间起调节作用并且使得个人和集体保持一致。在社区构建的过程中，政府特别是地方政府要责无旁贷地担负起帮助创立和支持“社区”。政府在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。
(三)理论基础之三：组织人本主义思想
组织人本主义是在反对官僚制组织对人性禁锢的基础上提出的，它反对理性模式把组织关注的焦点集中于人的一致的、可程序化的、有组织的思
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