【摘要】民族地区始终是我国扶贫开发的重点和难点区域。国家采取了一系列特殊政策来促进民族地区的扶贫开发,即:放宽标准,扩大对少数民族地区的扶持范围;扶贫资金和物资重点向少数民族贫困地区倾斜;针对少数民族的特殊困难,安排专项扶贫资金;组织东部省市对口帮扶少数民族地区,推动各种社会力量参与扶贫;同国际社会在少数民族贫困地区开展扶贫开发合作。
【关键词】民族 地区扶贫 开发特殊政策
党的十七大指出,在2020年实现全面建设小康社会目标,其中重要的一条指标就是绝对贫困现象基本消除,并提出要不断加大对民族地区发展扶持力度,推动区域协调发展。新中国成立以来,尤其是改革开放以来,民族地区作为我国贫困人口的集中区域之一,始终是我国扶贫开发的重点和难点,历届党和政府均给予了高度关注和大力扶持,并取得了明显的成效。系统回顾对民族地区扶贫开发所实行的一系列行之有效的特殊政策,对于继续做好“十二五”期间的扶贫开发,加快民族地区经济社会发展,都有着重要的促进作用。
一、放宽标准,扩大对少数民族地区的扶持范围
中国政府在制定贫困标准方面给予了民族地区重点倾斜和特殊照顾。20世纪80年代中期,中国政府在全国范围内开展了大规模的扶贫开发。由于中央财政资金有限,1986年,中央政府决定以县为单位,对贫困落后地区进行重点扶贫,并公布了国家重点贫困县的标准:一般贫困地区1985年全县农民人均纯收入150元以下,但对民族自治地方县放宽到200元(牧区300元)以下。全国通过放宽标准而列入国家重点扶持的贫困县有62个。其中,少数民族自治地方有51个,占82%。当时确定的331个国家重点扶持贫困县中有少数民族贫困县141个,占总数的42.6%。
1994年开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》时,国家重新调整了重点扶贫县对象,在确定的592个国家重点扶持贫困县中,有257个少数民族县,占总数的43.4%,通过放宽标准而使享受优惠政策的少数民族贫困县增加了116个;西部民族地区贫困县366个,占61.82%,覆盖贫困人口5408多万人,占当年全国贫困总人口的68%。另外,民族地区还确定了一批省(区)级贫困县。需要说明的是,两次国家级贫困县的划定均不包括西藏自治区,西藏74个县全部列为国家扶贫对象。
从2000年开始国家实施西部大开发战略,民族地区的5个自治区、30个自治州、120个自治县全部纳入西部大开发范围或者参照享受西部大开发的有关优惠政策。从2001年开始实施的《中国农村扶贫开发纲要》,国家把少数民族地区确定为重点扶持对象,在新确定的592个国家扶贫开发确定县中,民族自治地方增加为267个,占重点县总数的45.1%。同时,西藏整体被列为国家扶贫开发重点扶持范围。新的低收入测定标准中按人均1300元为标准,而少数民族地区为1500元。
二、扶贫资金和物资重点向少数民族贫困地区倾斜
国家在分配扶贫资金和物资时将少数民族贫困地区予以重点扶持。对少数民族贫困地区的银行贷款规模和化肥、柴油、农膜等农用生产资料的安排优先给予照顾。国家新增加的农业投资、教育基金、以工代赈、温饱工程等扶贫资金和物资,少数民族贫困地区的分配比例明显高于其他地区。
“八七”扶贫攻坚期间,国家扶贫资金的分配重点向五个自治区以及云南、贵州、青海等少数民族人口较多的省份倾斜。据统计,从1994年到2000年,国家共向8个民族省区投入资金432.53亿元,占全国总投资的38.4%。其中,财政资金194.15亿元,占全国的40%;信贷资金238.38亿元,占全国的37.8%。据不完全统计,仅1996年至1998年国家共向257个少数民族贫困县投入中央扶贫资金169.5亿元,占扶贫资金总数的45%。西藏近六年来,国家和地方政府先后投入资金12.2亿元,实施了多个扶贫开发建设项目。2001年国家对少数民族地区的扶贫资金注入达到98.5亿元,加上西部大开发的投资安排,投资数量急剧增大。
少数民族地区大多集中在西部地区,国家在安排“以工代赈”资金时,将中、西部地区和少数民族贫困地区作为投放的重点。通过实物投入的方式,使少数民族贫困地区的基础条件得以改善,为脱贫致富创造良好的外部环境。据统计,从1995～1997年的三年间,国家对民族八省区共投入以工代赈资金50亿元,占全国以工代赈资金总数的41%。国家在西部地区优先安排基础设施、生态环境和资源开发等建设项目,并不断加大对西部地区的投入和财政转移支付力度,为推动西部地区发展和贫困人口解决温饱问题发挥了重要作用。
三、针对少数民族的特殊困难,安排专项扶贫资金
国家财政从1955年起就设立“民族地区补助费”,1964年又设立“民族地区机动金”,并通过采取提高民族地区财政预备费的设置比例等优惠财政政策,帮助少数民族地区发展经济和提高人民生活水平。据统计,仅上述三项优惠政策,到1998年国家就对少数民族地区累计补助达168亿元。1980年,中央财政又对五个民族自治区及贵州、云南、青海三个少数民族比较集中的省实行定额补助制度,上述三项优惠政策也计入定额补助中继续予以保留。从1980年到1998年,少数民族自治地区获中央财政定额补助达1400多亿元。从1983年到2002年,中央政府每年拨出2亿元专款用于甘肃和宁夏少数民族比较集中的“三西”(甘肃省的定西、河西地区和宁夏回族自治区的西海固地区)干旱地区的农业建设。
针对国家当时重点扶持的141个少数民族自治地方贫困县的特殊问题和困难,为了帮助他们尽快解决温饱问题,国家从1990年开始设立“少数民族贫困地区温饱基金”。自1990年至1993年,共安排温饱基金2.1286亿元。1994年,《国家八七扶贫攻坚计划》开始实施,“温饱基金”的使用范围从141个少数民族自治地方贫困县增加到257个,资金规模也相应增加,从1990年的4500万元增加到1997年的l亿元,从1990年至1997年,温饱基金共计安排54035万元,实施项目563个。“温饱基金”的设立,有效地带动了少数民族贫困群众解决温饱问题。
此外,国家还设立了许多专用基金项目以促使少数民族的经济权利全面实现,其中包括:边境和少数民族地区教育补助费、边境建设事业补助费、西藏援建项目等。国家还对民族贸易实行优惠政策,扶持其发展。1997年6月,国家出台了新的民族贸易和民族用品生产的优惠政策,其中包括在“九五”期间(1996～2000年)每年由中国人民银行安排1亿元贴息贷款用于民族贸易网点建设和民族用品定点生产企业的技术改造,对县以下(不含县)国有民族贸易企业和基层供销社免征增值税等。2003年,国家又下达4亿元少数民族发展资金,解决少数民族地区特殊生产生活困难,民族贸易和民族用品生产企业享受优惠政策的资金达6亿元。
四、组织东部省市对口帮扶少数民族地区,推动各种社会力量参与扶贫
中国政府致力于在地区之间和民族之间先富帮后富,最终实现共同富裕。从20世纪70年代末开始,中国政府开始组织东部沿海发达地区对西部地区的支援,帮助少数民族地区发展经济和社会事业。近年来逐步形成了完善的帮扶机制:北京帮扶内蒙古,天津帮扶甘肃,上海帮扶云南,广东帮扶广西……协作双方根据“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则,在企业合作、项目援助、人才交流等方面开展了多层次、全方位的扶贫协作。
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