结合污染物的总量控制和排污许可证制度，我国已经进行了10多年的各类排污权交易试点工作。但是，排污权交易却至今未能形成一个全国统一的环境政策。根据新制度经济学的基本原理从环境空间主体利益、环境消费主体利益两个方面的入手分析表明，我国的排污权交易政策之所以至今未能在全国全面实施，主要是以利益为核心的一系列因素所促成的。现在以嘉兴市为例：2007年9月27日《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》经六届市政府第4次常务会议讨论通过，于2007年11月1日实行。2007年11月10日，国内首个排污权交易平台——浙江省嘉兴市排污权储备交易中心揭牌成立，在国内率先推行主要污染物排污权市场化交易的模式，此后，浙江全省将逐步推行排污权交易制度。这项排污权交易政策所界定的“主要污染物”是指实施排放总量控制的两项主要污染物——化学需氧量(COD)和二氧化硫。
一、以嘉兴现行政策为引导的排污权交易公共政策分析
1.排污权交易主体——三方利益集团的博弈
根据《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》，排污权交易的市场主体为嘉兴市行政辖区内的排污权可转让方、需求方和储备交易中心。因此完整的排污权交易过程应有三方主体的参与，即政府管理机构——排污权储备交易中心、拥有过量排污权的企业和需要更多排污权的企业。后两者可看作是供给方和需求方，政府则在其中履行保障交易畅通和交易程序合法化的职能。交易过程中涉及三个利益集团：企业、公众和政府。
企业利益代表集团表面上是欢迎排污权交易政策的，因为这种政策有增加灵活性和提高经济效益的承诺，但实际上却几乎没有哪家公司去积极支持新政策的采用。其中一个因素是：在社会性规制领域，企业不愿意去促进任何形式的规制，不管这种规制是多么灵活与有效率。他们可能会认为超出控制能力之外的政治力量会在政策的设计和执行中形成各种扭曲。第一，不断提高的严格标准会带走企业节省下来的成本。第二，政策的设计可能会限制厂商的灵活性。加之企业对政策稳定性的质疑，考虑到政策可能存在的不可预见性，同时还存在委托——代理问题。这些问题极易导致主动供给动力不足。
如果对于排污权交易政策没有有效到位的宣传和普及，公众将由于缺乏对排污权交易政策的理解抵制其实施。因为在社区当中，享受环境质量被认为是不可分割的权利，并认为排污权交易这种政策工具不恰当地宽恕了“污染者”。由于占有信息量不对等，政策给消费者带来的利益并不易被发现，而付出的成本却很容易看到，公众会着眼于个别企业排放量的增加而非理性的认为——排污权交易政策起着相反的作用。
同排污收费制度相比，排污权交易不涉及环境管理当局的利益关系，而排污收费制度在一定程度上会增加地方环保局可动用资金的数量。因此，地方环保局可能会更愿意收费，而对于实行排污权交易则有其抵制的一面。排污权交易业务会增加许多新的内容和工作量，这是对原来的污染控制政策的重大变动，政府官员需要有一个适应的过程。现有体系的保留会对一部分人有利，新体系的建立触犯了这些人的利益，他们会反对新体系的采用。
2.排污权取得方式——效率和公平的难以兼顾
嘉兴采取“一刀切”的办法赋予企业初始排污权：2007年10月1日前成立的企业，承认其已经取得的排污权；新建企业，或者需要扩大产能的企业，则必须取得从其他企业减排出来的部分排污权，才能投产。初始权取得的公平问题由此产生。对此，嘉兴市环保局副局长沈跃平解释：采取“一刀切”主要原因在于时间，节能减排箭在弦上，而摸底排查需要大量的时间，为尽快进入实质操作阶段，才采取了一刀切的措施。
在时间紧张的条件下，嘉兴市放弃了公平，选择了效率，这种方法还需要商榷。
排污权的初始分配，不仅对企业本身的财政负担有重要影响，而且牵涉到社会上某些集团的利益得失。但如果初始的许可证采取根据硬性标准(如时间)无偿分配的方式，会涉及到对排污申报机制的设计问题，这是免费发放排污许可证的基础。在设计排污申报机制时，我国的规制当局并不能保证其政策的动态一致性，这必然会导致排污企业对规制当局的不信任，而更多地隐瞒其真实的排污水平，使社会利益受到损失。如果不能合理制定排污权的取得方式，将会对政策价值体系的公平造成冲击。
3.排污权申购程序——政府的把关和中介作用
按照嘉兴市政府的规定，排污权申购的具体程序是：需求方向储备中心提交主要污染物申购预约申请，储备中心进行初审，待需求方收到环保部门对环境影响评价报告批复文件后，储备中心与需求方签订《主要污染物排污权交易转让合同》，收取交易款项，环保部门发放排污权交易证。排污权出让的具体操作程序是：转让方提交主要污染物出让申请，储备中心受理后进行审核确认，确认后，储备中心与出让方签订《主要污染物排污权交易出让合同》，并支付交易款项。
据此可知，新上项目审批将多了一道排污量申购环节。排污权交易过程中，环保部门主要起到一个把关和中介的作用，这是政府管理在位的体现。从政府的角度来看，排污权交易在限制了污染企业进入市场的机会，同时政府还可以通过控制排污权的交易量来影响排污权的市场价格，从而达到改善环境的目的。
4.排污权交易等待——市场主体的无奈
“市场主体如有可交易排污权削减量指标，应积极主动向环境保护行政主管部门提出申报，并经环境保护行政主管部门审核确认。”排污权交易是先有“需求”，需求方签订转让合同获得交易证后，等待政府寻找“供给”或主动出让者。由于排污权总量是一定的，即可以看作市场份额是固定的，所以需求方是主动的需求和被动的交易。这里涉及到一个等待时间的问题，并没有具体规定可以确认在需求方获得交易证后多长时间内可以“提货”，如果拖延时间过长，将在一定程度上降低需求方行为效率，增加政府和“供给方”出现非正当行为的“寻租”风险。
另外，从当前的试点情况看，有些是以历史的污染物排放数据为基础来发放排污许可证，这就出现了“鞭打快牛”的不合理现象。当前，由于各种原因，比如企业相信下一轮的许可证分配取决于这一轮结束时它手中的许可证持有量，或者企业本身想扩建等，企业一般都不愿意去卖许可证，这样不利于卖方市场的健康发育。
5.排污权交易法律基础——缺失的合法性
迄今为止，我国现行的法律法规还没有对污染物排放权交易作出明确规定，排污权还没有得到现行法律制度的有效支撑，而社会信用体系、执法机制也存在缺失。
排污权交易政策作为一项环境管理政策，一项影响深远的公共政策，要在全国推广，就必须有关于总量控制和排污权交易的国家级法规出台；或者有关于总量控制和排污权交易的地方法规。总量控制的实质是对污染物的排放总量规定了上限，从经济学角度上说，就是明确指明了净化污染物的环境容量资源是有限的、稀缺的。这样环境容量资源可以像私人物品一样，通过市场来进行进行分配。也就是说，总量控制指标可以经过适当的分配，变成产权明晰的“物品”。有效的产权制度要求产权的拥有者可以转让这种权利，控制它名下的资源，并对处理这些资源享有一切收益承担一切成本。不完整的产权或相互冲突的产权就不能使总量控制制度和排污权交易制度有效地运行，而目前中国在这方面也缺乏在全国范围内实行排污权交易的法律基础。
二、对我国排污权交易的对策思考
为使排污权交易政策在我国环境管理中能够全面推广，前提是必须首先制定符合我国实际情况的排污权交易制度。既要在总结我国开展排污权交易试点经验的基础上，借鉴国外的经验，也必须明确以下两个方面：第一，科学设计排污权交易政策。在设计排污权交易政策时，结合我国当前环境污染特点、治理能力、社会经济实力、经济发展状况等实际情况，依据政策价值体系框架，制定出符合我国国情的排污权交易政策。第二，强化政府对排污权交易市场的监控能力。排污权交易政策的成功与否，在于政府能否建立完善的监控系统，所以监控系统的建立至关重要。
［参考文献］
［1］《嘉兴市主要污染物排污权交易办法》(试行)，第二十五条。
［2］〔美〕奥利佛•威廉姆森、斯科特•马斯滕编：《交易成本经济学》，人民出版社2008年版。
［3］曾思育：《环境管理与环境社会科学研究方法》，清华大学出版社2004年版。
［4］宋国君：《排污权交易》，化学工业出版社2004年版。
［5］陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社2006年版。
［6］陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，人民大学出版社2003年版。
［7］林毓铭：《社会保障管理体制》，人民出版社2003年版。