[内容摘要]政府机制是推动大都市圈经济整合的重要机制,是加速我国三大都市圈经济整合的推动力。然而,政府机制在三大都市圈经济整合中到底应该扮演什么样的角色,行使怎样的职能,目前还存在很多困惑。为此,明确中央政府与地方政府各自的职能,破解地方城市本位论思想导致的各自为政局面,还得在中央政府与地方政府之间进行有效协调,这样,政府机制才能真正发挥作用。
　　[关键词]大都市圈;经济整合;政府机制
　　
　　一、政府机制在大都市圈经济整合中的功能定位
　　我国三大都市圈的发展是我国区域经济发展到一定阶段后的自然产物,是我国城市化和工业化发展的必然结果。三大都市圈的经济整合更是顺应经济全球化和区域经济一体化的产物。同时,三大都市圈经济整合也是市场力量推动的结果。但是,尽管市场是推动大都市圈经济整合的前提和条件,但大都市圈的经济整合需要一些重要的基础条件,如基础设施的网络化,制度统一化等,而这些市场很难解决,需要政府去创造。特别是像我国这样一个市场机制还不是很完善的国家,单独依靠市场机制去实现三大都市圈发展的经济功能整合,可能需要漫长的时间,这与我们追赶国际经济发展的步调不一致,这就更需要政府采取相应的对策,克服三大都市圈内的各种矛盾,矫正三大都市圈发展中存在的问题。这说明现阶段政府依然是我国三大都市圈发展过程中实现经济整合的重要力量。政府机制在三大都市圈经济整合中起着重要的作用。
　　(一)政府的综合规划引导是保证我国三大都市圈健康发展的经济整合机制运行的关 键
　　纵观东京、纽约和巴黎三大都市圈,这三大都市圈在其发展过程中实现经济 整合都有政府规划指导的烙印。特别是日本东京大都市圈政府的五次规划,更是奠定了其经 济整合的基础。虽然纽约大都市圈经济整合主要受益于美国市场经济的发展和完善,但是同 样有政府的规划指导,只是没有日本那么明显。这些国家在大都市圈经济整合中之所以需要政府的规划指导,主要是考虑到如果大都市圈发展中政府不加任何干预地听任其自由发展,则会出现交通过度拥挤、环境急剧恶化、土地利用结构失衡、城郊出现贫民窟地区等一系列的严重问题。为防患于未然,需要由政府制定综合的规划,对大都市圈的交通体系、土地利用功能布局和市政相关基础设施有一个具有前瞻性的通盘考虑。
　　(二)大都市圈发展的经济整合需要政府的基础设施建设作为支撑
　　由于大都市圈是产业和人口高度聚集的地区,经济活动强度大,人员和物资流动密度高,对于交通运输、上下水道、污水处理以及其他市政基础设施提出了较高的要求,而基础设施的规划建设是政府的基本职能之一,政府责无旁贷地要通过基础设施的建设和运营为大都市圈发展的经济整合提供支撑。因为,基础设施建设和运营属于公共产品,市场很难大规模的规划和建设,只有依靠政府才能完成。
　　(三)大都市圈发展的经济整合需要圈内城市地方政府之间的协调合作
　　由于大都市圈的范围通常包含了多个行政区划,与大都市圈整体的发展相关的重大基础设施的规划建设需要通过有关各地方政府之间的协调合作来实现。由于不同城市之间分属于不同的行政单元,在我国中央和地方分权改革后,地方政府成了利益主体,对利益的诉求越来越强烈,这样,必然出现大都市圈内各城市地方政府之间的竞争。虽然大都市圈内城市地方政府之间的竞争对大都市圈内的区域经济增长具有正效应,但是,如果有关的各城市地方政府之间采取以邻为壑,单纯谋求自身利益最大化的态度,不仅会造成基础设施的大量重复建设等问题,也会阻碍合理的大都市圈经济功能的整合和整体竞争力的提升。三大都市圈经济整合中出现的“囚徒困境”就是地方政府过度以本辖区利益最大化的具体反映。
　　(四)大都市圈发展的经济整合过程是一个短期利益与长期利益、局部利益与整体利 益之间不断博弈的过程在这个过程中,由于地方政府的绩效考核指标体系和地方 官员各人的利益诉求等诸多因素的影响下,难免会出现经济整合过程中的种种问题,这就需要政府特别是中央政府和大都市圈的管理协调机构采取相应的对策,把各方利益协调好,使矛盾消除在萌芽状态。
　　这些政府机制在大都市圈经济整合中的作用只是一个总体的概括,其实,我国三大都市圈由于各自的发展历程和自身的情况不一样,所以在整个大都市圈发展的经济整合中政府机制的作用方式也有一定的差异。如:政府在长江三角洲大都市圈发展中的作用是三种殊途同归的政府行为模式,即上海的“规划管理型政府操作模式”、江苏的“地方政府推动型管理模式”和浙江的“从自由放任到营造良好环境的地方政府管理模式”综合作用的结果;政府在珠江三角洲大都市圈发展中的作用主要是通过粤港澳三地政府的磋商来促进整个珠江三角洲大都市圈发展的经济整合;[1](324-340)政府在京津冀大都市圈发展中的作用也是 如此。在2005年2月,在国家发改委的协调下,京津冀有关部门在廊坊再次聚会,就京津冀的区域经济合作诸问题,达成了“廊坊共识”。[2](19)
　　二、政府在三大都市圈经济整合中存在的主要问题
　　虽然,三大都市圈城市政府在经济全球化和我国加入WTO的背景下,都已经认识到了实行大都市圈内城市政府之间的合作是加快经济整合的必要保障,在现实中也取得了不错成绩,但是毕竟三大都市圈内由于行政区经济的实际存在以及不合理的政府绩效考核评价体系的限制,圈内城市地方政府之间的竞争在所难免。其实,大都市圈内各城市地方政府之间合理的竞争有利于实现不同城市的经济结构转型,能有效解决政府中存在的“委托-代理问题”,能防止政府对市场经济的不正当干预,维护市场竞争机制的正常运行。然而,在现有的体制下,即使大都市圈内的各城市政府都明白经济整合能提升自身的实力和整体竞争力,也会出现争抢外资、竞相成为世界制造业基地等为表象的非理性竞争。在三大都市圈内,圈内各个城市通过行政手段来实现本辖区产业布局重新配置的意识还比较强烈,都制定了自己的发展规划,同时又缺乏一个全区域的整体发展战略规划,从而加深了政府层面的无序竞争,造成了行政干预性重复建设问题,加剧了地方保护行为。具体表现为:
　　(一)地方政府间的“无序"竞争
　　无序竞争是指在地方政府竞争诱导下,市场主体没有按照合理的市场规则和社会俗定对各种经济资源配置进行的较量和竞争。如在吸引外资上,无序竞争主要表现在土地审批、税收减免等领域;在招商引资上,地方政府纷纷以远远低于成本价的土地价格吸引外商,税收政策也一再突破国家规定的外资优惠政策的底线,出现了“门槛一放再放,成本一降再降,空间一让再让"为主要内容的“让利竞赛"。这种无序、恶性竞争导致代价奇高的竞争后果出现,而相关竞争各方并没有得到相应的好处。这种为了各自的经济利益,各城市间在开放引资上竞相出台优惠政策,在外贸出口上竞相压价,在产业发展上盲目重复建设,导致过度或恶性竞争,损害了三大都市圈经济发展的整体利益。
　　(二)缺乏适应横向经济联系的扁平化管理体系
　　现有的管理体制和机制远远不能适应三大都市圈经济活动空间结构的变化。虽然三大都市圈内横向经济联系和经济活动不断加强,但扁平化管理体制和机制尚未形成,交易成本依然偏高,制约了内部经济整合和有序发展。大都市圈发展的经济整合必然要求发展横向的经济联系和扁平化管理体系,这些都对变革经济活动的组织方式提出了新的挑战。三大都市圈内的地方保护主义就是对这种组织方式的挑战。因为地方保护与地方政府成为利益主体有密切关系,它是地方政府试图将外在性内在化的行为,主要表现为阻止短缺的产品流出、禁止与地方政府直属企业有竞争的产品进入、阻止稀缺性较高的生产要素流出等三个方面。地方保护主义实行区域封锁和贸易壁垒,导致各种要素不能得到有效的流动,既加大了市场交易成本,又阻碍统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。
　(三)缺乏对区域经济发展的统一规划
　　区域经济整合的发展必然要求加快快速通道、港口、机场等人流、物流设施建设,由于缺乏统一规划,三大都市圈内基础设施领域的重复建设依然存在。譬如,长江三角洲很多城市提出建设机场的问题。长江三角洲港口建设也缺乏统筹考虑。珠江三角洲在基础设施方面也缺乏统一规划,在方圆不到200公里的范围内就有五个大型机场,其中四个是国际机场,导致珠海机场的利用效率不高,造成资源闲置和浪费。京津冀在机场和港口等基础设施方面也存在同样问题。基础设施领域的重复建设不仅会带来资源浪费,而且也影响到大都市经济圈空间结构的发育和完善。这些问题的产生都是缺乏对区域经济发展的统一规划的结果。
　　(四)行政干预性重复建设
　　一些地方政府从个体理性出发,为了自身的福利最大化,盲目上一些能耗大、污染多,但利润高、对地方财政收入有利的项目。不少地方政府为了获取最大利润率,在当地企业不具备生产的条件下,仍然向企业提供大量的财政补贴,导致了高层次、大范围的重复建设。而在市场经济条件下,企业的优胜劣汰、生产能力的吐故纳新,都是以新的企业和新的生产能力 进入为前提的。从这个意义上讲,重复建设是市场充分有效竞争必然要承受的代价。而现实中对区域经济整合制约作用最大的是政府受地方利益驱动、或政府间“无序"竞争造成的重复 建设,这样的重复建设必然会造成市场竞争的扭曲和资源配置的高成本,加剧地方行政保护行为,阻碍区域市场统一和区域经济整合。
　　三、破解政府机制运行不畅的政策措施
　　政府机制最核心的内容就是政府职能的确定,政府职能的定位准确与否关系到大都市圈经济整合的政策措施能否有效实施。在政府机制发挥作用的领域,我们最关心的就是政府应该如何发挥作用以及在哪些方面发挥作用需要作出一个合理的定位。政府机制这种诱导、规范、 强制的作用,正是保证大都市圈经济整合的基本前提,同时也是克服市场机制和社会机制在 大都市圈经济整合中缺陷的关键所在。既然政府是大都市圈经济整合的关键,那政府如何才 能在三大都市圈经济整合中发挥充分的、良好的作用。首当其冲的就是要明确中央政府和地方政府在三大都市圈经济整合中的基本职能,然后才是大都市圈发展的其他政策措施。
　　(一)中央政府的基本职能
　　中央政府在大都市圈经济整合中,最基本的职能就是制定相关的区域经济协调发展战略,运用各种政策引导和推动大都市圈经济合作和发展,最终实现大都市圈经济整合功能。具体来讲,中央政府主要应当发挥这样几个方面的职能。
　　1.制定大都市圈经济整合的指导思想和基本原则。我国三大都市圈经济整合都涉及到三个不同的行政区划。例如,珠江三角洲大都市圈不仅涉及粤港澳三个不同的行政区划,而且涉及到不同政治体制,广东属于社会主义社会,而港澳属于资本主义社会。在这样的领域实施经济整合战略,就不可避免地会产生较大的认识上的差异。因此,大都市圈经济整合必然要求圈内各城市政府按照中央制定的国家经济发展战略的总体部署,特别是要以国家产业政策和区域发展规划作为行动的指南,选择恰当的切入点和突破口,使大都市圈城际间分工与合作能更好地为整个大都市圈的产业发展和结构调整服务,从而带动大都市圈的整体发展,协调运作,最终实现大都市圈效率最大化的目标。简单说,在大都市圈经济整合过程中,圈内城市要在中央政府指导下,坚持以市场为导向,以企业为主体,以效率为中心的经济整合为指导思想和基本原则,在自愿和互惠互利的基础上,按照圈内城际间的相对比较优势的差异,开展经济联合与协作,充分利用各城市的资源条件,实现物流、人流、资金流和技术流的全面整合,共同带动大都市圈经济的发展和整合。
　　日本首都圈规划相关法律法规统计时间法律法规名称1950年首都圈建设法1956年首都圈整备法1958年首都圈市街地开发区域整备法1962年首都圈市街地开发区域整备法改正1965年首都圈整备法改正、首都圈市街地开发区域整备法改正1966年首都圈近郊绿地保全法、近郊整备地带财政特别措施法1974年国土利用规划法1988年多级分散型国土形成促进法
　　
　　
　　2.制定和实施大都市圈经济整合专项规划法规。国外大都市圈经济整合的经验和教训告诉我们,不管是日本的东京大都市圈,还是法国的巴黎大都市圈和美国的纽约大都市圈,在制定和实施大都市圈经济整合规划的过程中都有相关的专项规划法规作为指导思想,并且严格地按照这些法规开展大都市圈经济整合工作。以东京大都市圈为例,日本东京大都市圈经济整合规划建设之所以能够取得成功在很大程度上得益于日本政府完善的法律体系。为了保证东京大都市圈经济整合规划的顺利有效实施,日本政府先后制定了13项相关的专项规划的法律法规(见上表)。根据1956年日本政府制定的《首都圈整备法》的要求,日本国土厅作为责任机构,从1956年至1999年的43年间,先后五次对首都圈基本计划和开发方式作了修订,同期间,国土厅还根据1950年制定的《国土综合开发法》,也是先后五次推出了指导全国区域经济发展的《全国综合开发计划》,从而把国土开发和首都圈整治纳入了法制化的轨道。
　　日本东京大都市圈规划的成功说明,大都市圈规划的科学性和合理性离不开完善的法律保障。规划作为大都市圈发展的经济整合机制运行的前提和必要步骤的理念已经被我国广大的政府官员和学者所接受。然而,随之而来的各种规划遍地开花,限于我国没有相应的规划方面的法律法规体系作为保障,因此,很多规划都流于形式,很难在大都市圈经济整合中发挥应有的作用。目前,我国有关的城市规划法律只有《城市规划法》,基本没有完备的详细法规,更缺乏像日本东京大都市圈经济发展规划的法律和法规。随着大都市圈经济的发展和经济整合动力的加强,制定大都市圈经济发展规划也就成了必然趋势,而仅仅依靠现有的行政体制无法保证规划的落实。因此,制定相应的大都市圈规划相关的法律,通过法律或法规来保证大都市圈经济整合规划的严肃性和权威性已成为了大都市圈健康发展的客观要求,这更需要中央政府对大都市圈内的重大项目制定专项规划,并根据制定的相关法律法规对这些项目的实施进行推动、协调,从而达到促进大都市圈经济整合的目的。近几年,中国发改委组织专家分别编制珠江三角洲、长江三角洲、京津冀三大都市经济圈发展规划,标志着三大都市经济圈的发展规划已经上升到国家战略高度。
　　(二)地方政府的基本职能
　　我们在分析大都市圈经济整合难时,常常会思考城市地方政府为什么会在大都市圈经济整合过程中产生“囚徒困境”,为什么会出现产业同构、恶性竞争等行为。原因其实很简单,随着我国经济体制的改革,中央政府已经逐步将部分政策决策的权力下放到地方政府,地方政府因有自身独立的经济利益,在政策模糊或协调机制不完善以及“经济人”理性的驱使下,往往都会选择自身的占优策略,从而出现大都市圈内产业分工不明确、产业同构、产品同质和恶性竞争,导致囚徒困境的产生。这样,大都市圈内的资源当然就不可能合理的利用,相互的比较优势也不能有效发挥作用。因此,地方政府不仅在大都市圈经济整合中扮演重要的角色,而且影响大都市圈经济整合功能的发挥。要想实现大都市圈经济整合,需要城市地方政府履行相应的职能。我们认为,城市地方政府的基本职能是在中央政府对大都市圈经济整合的总体战略部署下,依据相关的法律法规制定出本辖区在大都市圈经济整合中的发展战略,具体来讲,应该发挥以下职能。
　1.加强城市地方政府间的行政协调。大都市圈经济整合,简单来说,就是在分工和协作的基础上,以大都市圈内各种要素与资源优化配置和效益最大化为目标,实现联动互利、共同发展。大都市圈内之所以会出现“囚徒困境”的现象,就是没有形成大都市圈内城市地方政府间的行政协调职能。行政协调职能的不一致,导致政出多门,各自为政。要实现大都市圈经济整合的目的,需要大都市圈内各城市地方政府加强行政协调磋商,联手制定大都市圈的财政政策、货币政策、产业政策等,克服政出多门、各自为政的倾向。与此同时,在产业发展、招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面,要联手制定统一政策;在户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保险制度等方面也要加强行政协调,推进城际间制度建设一体化进程,着力营造一种区域经济发展无差异的政策环境,最终为实现大都市圈城际间产业错位和引资错位发展的目标创造条件。
　　2.创新城际间的协作机制。大都市圈经济整合没有各个圈内城市的协作是很难取得预期效果的。因此,创新圈内城际间 的协作机制就尤为重要。具体措施:一是降低商品和生产要素流动的制度成本,打破商品和要素流动的地域界线,积极鼓励商品和生产要素跨地域流动,鼓励个人和企业跨区域创业;二是构建城市间产业联动机制,合理确定各类城市的功能定位,协调整合大都市圈内的支柱产业、基础产业、新兴产业及都市产业的分工与布局,发挥各城市的竞争优势,促进产业间融合发展与城际间融合发展;三是构建大都市圈城际间的资金融通机制,建立包括政府和中介机构牵线搭桥、银企结合的四方联动机制。[3](36-39)
　　3.建立国际化的市场运行规则。大都市圈经济要整合,首先需要彻底清除市场壁垒,建立统一的信用评价标准,实行统一市场准入和退出机制、统一商标保护等国际化的市场运行规则,取消产品准入的附加条件,对取得安全认证标志的产品应允许自由流通,消除以行政区界为依据的一切歧视行为和做法的地方保护主义和区域歧视政策,在市场准入、税收和企业待遇上一视同仁,为各类市场主体创造公平竞争的环境,促进各城市资源的优化配置,也为经济主体的经济活动降低交易成本。为此,大都市圈各城市间可实行工商联手,扩大商品交流的广度和深度;统一规划建设资本、技术、人才等要素市场网络,完善区域服务网络;统一市场监管规则,加大知识产权保护力度,为科技成果的市场化提供良好的法制环境,协同推进大都市圈经济的互动发展。通过立法的形式保证各城市形成对本地企业和外来企业一视同仁的公平竞争的格局。应对政企关系进行统一规范,使落后企业能够根据价格信号及时退出,优势企业得以扩张。
　　4.加强城际间基础设施建设。基础设施建设是保证和沟通城际间联系的桥梁,是实现城际间产业分工和产业集群的基础。完善的基础设施建设不仅可以降低圈内企业的运输成本和信息传递成本,而且可以强化城市政府的统筹规划意识和合作意识。因此,加强城际间基础设施建设,特别是交通基础设施和信息基础设施建设,也是完善大都市圈城市地方政府的一项基本职能。
　　(三) 设立大都市圈管理协调机构
　　大都市经济圈发展的经济整合规划是典型的跨行政区区域规划,是涉及不同行政区划的经济功能区,要实现经济整合功能,靠各行政主体自觉自愿、不折不扣地执行规划是不现实的,靠上级政府强制推行也是有难度的。所以,除了中央政府和地方政府各自的基本职能之外,还需要不受地方政府干预又不干预地方行政事务的具有独立管理和协调大都市圈内不同城市间的规划和布局的管理协调机构。这样,就可以克服大都市圈内各级城市地方政府的城市本位论思想和地方保护主义思想,真正树立大都市圈经济发展一盘棋的整体观念,携手共建大都市圈经济整合机制。为此,城市政府在推动大都市圈经济整合方面,需要建立城市党政主要领导互访和定期磋商机制,并与大都市圈管理协调机构一起在中长期发展战略及规划思路、区域发展政策、市场规制、跨省市重大建设项目布局等方面加强协调衔接。虽然,大都市圈经济整合过程就是一个大都市圈内城际间分工合理化的过程,但是,大都市圈经济整合过程中的分工合理化,不能只单纯依靠市场机制的调节,更需要政策的规范与引导。当区域系统内的“经济单元”处于以行政区划为单元的经济发展状态下,各个城市间若没有人为地创造条件,从以行政区划为单元转向以经济区域为单元来谋划经济发展,其协同效率难以最大化。为了寻求一种每个城市都能够受益的利益协调新机制,实现大都市圈经济整合利益最大化的目标,最好的办法就是借鉴国外大都市圈协调管理的经验,建立相应的大都市圈管理协调机构。☆
　　
　　主要参考文献:
　　[1]纪晓岚.长江三角洲区域发展战略研究[M].上海:华东理工大学出版社,2006.
　　[2]孙翠兰.区域经济一体化与京津翼区域经济合作[J].环渤海经济?望 ,2007(3).
　　[3]石忆邵,张仁彪.从多中心城市到都市经济圈——长江三角洲地区协调发展的 空间组织模式[J].城市规划汇刊,2001(4).
　　Research on Three Metropolis
　　Circles’Economic Int egration of Government Mechanism in China
　　Wang ShengjunAbstract: Government mechanism is an important mechanism to pro mote and speed up
　　the economic integration in metropolis circles. However, we are still confused
　　about what kind of role the government mechanism should play and what function t o exercise in economic integration. Therefore, we should define the functions of
　　Central Government and Local Government. And the elimination of the doctrine of
　　“developing the city as the core” and the situation of administrating the cit y in its own way also depends on the effective cooperation between Central Gover nment and Local Government. Only under these circumstances, can the government m echanism bring its functions into full play.
　　Key words: Metropolis Circle; Economic Integration; Government M echanism