实行人民监督员制度是检察机关根据党的十六大关于推进司法体制改革的精神,在现行法律制度的框架下,为解决检察机关直接侦查案件缺乏有效外部监督的问题而进行的一项重要探索。人民监督员制度的创设,符合我国社会发展进步的总体方向,符合我国司法体制改革的终极目标。人民监督员制度作为一件新生事物,它既要经过实践的检验,又要在实践中不断地加以调整、充实和完善,只有这样,才能逐步显示其强大的生命力。
一、人民监督员的产生
(一)人民监督员制度的性质
人民监督员制度规定,在人民群众中选任人民监督员,对检察机关查办自侦案件活动进行监督。这一制度的意义在于,打破了检察机关在查办自侦案件中立案、侦查、撤案、逮捕、起诉等诉讼活动封闭运行的状态,将最容易发生问题的“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”、“撤销案件”、“不起诉”的“三类案件”以及“应当立案而不立案或不应当立案而立案的”等“五种情形”置于人民监督员监督之下,增强了检察机关自侦工作的透明度,促进了检察机关及其检察人员依法行使检察权,以实现公平正义,其意义重大则不言而喻。
人民监督员制度的性质,是人民群众对检察机关进行的外部监督,体现了监督的人民性。所谓人民监督,是指在人民当家作主的社会主义国家里,权力的所有者为保证权力在正当范围内和预定轨道上运行,对委托出去的权力以及权力的行使者进行的监察、督促和控制。人民监督的内容包括权力监督和权利监督两个方面。前者是人民通过其代表机关,按照法定的方式和程序所实施的间接监督,即通常所说的人大监督。后者是人民团体、群众组织和公民个人采取批评、建议、申诉、检举、控告等形式,对各级国家机关及其工作人员进行的直接监督,即通常所说的群众监督。可见,群众监督是更为直接性、基础性的人民监督形式。这一探索的创新之处在于它跳出了通过其他国家机构来寻求监督的旧有模式,把目光投向最广大的人民群众。应当说人民才真正是法律监督的源头活水,才真正是贯彻法律监督最可靠、终极性的保障。人民监督员制度是一种真正的外部刚性监督制度,它是利用外部的强大监督力,同内部的制约力结合起来,达到克服执法不公的目的。这种做法符合事物发展的规律,因而是有效的外部监督形式。
(二)人民监督员的选任条件
高检院修改后的《试行规定》,对于选任人民监督员的资格条件作了明确的规定:(1)拥护中华人民共和国宪法;(2)有选举权和被选举权;(3)年满二十三岁;(4)公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知识;(5)身体健康。同时,也规定了两类人员不得担任人民监督员:一是受过刑事处罚或者受到过刑事追究的;二是被开除公职或者开除留用的。对于这些规定,在选任人民监督员时应当遵照执行,这一点是毫无疑问的。笔者主要是结合监督工作实践强调的是,在选任人民监督员时尤其应注重以下两点:一是所选人员能够胜任对检察机关查办职务犯罪案件的监督职责,二是能够充分代表人民的意愿,有广泛的代表性。具体要求是:人民监督员应当具备较高的素质,文化在大专及其以上,要有一定的法律知识或其他专业知识,否则,外行监督内行,低水平者监督高水平者,监督便会步入形式化和象征化,实行人民监督员制度就有作秀之嫌;人民监督员还应当“平民化”,最大限度地淡化官方色彩,尽量避免“官官相护”的嫌疑,应当明确党委、人大、政府、政协的领导人员、政法机关的在职人员和律师不宜担任人民监督员,人大代表和政协委员应占人民监督员队伍的大多数;人民监督员要为人正直、公道正派,年富力强,在当地群众中有较高的威信,说话办事具有公信力;人民监督员队伍的结构应当合理,象人大代表一样,体现本地区的政治、经济、文化、民族、性别的代表性。
(三)人民监督员选任的程序
由谁组织选任人民监督员的活动,由谁向人民监督员颁发证书,选任的具体程序有哪些等,是必须搞清楚并作出回答的问题。2003年下半年,人民监督员制度试点工作开始时,人民监督员由人民检察院组织选任,检察长颁发任命书,这就引起了社会的质疑:检察院选人发补贴监督自己的事,能行吗?2004年7月,高检院修订的《试行规定》将人民监督员的产生程序做了修改,把“由检察长颁发证书”修改为“考察后确认”,虽未明确由谁考察又由谁确认,但有两点可以肯定:一是肯定了原定的“由机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意”的程序,否定了“由检察长颁发证书”这个程序,二是提出了应当进行探索和研究,发展和完善人民监督员制度的任务。
在试点工作实践中,四川省检察机关探索出一条路子,即各级检察院的人民监督员,是由同级人大常委会负责确任并颁发证书。这一做法提高了人民监督员的社会地位,使其监督活动具有权威性和公信力,受到了社会各界广泛的关注和赞同。理由很简单,一是排除了“检察院选人发补贴监督自己”的嫌疑,二是因为人大常委会是国家权力机关,代表人民受人民拥戴。
因此,人民监督员的选任程序可以是:由司法行政机关负责组织机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐候选人,征得候选人的同意,组织考察拟定人选后,提请人大常委会批准任命、颁发人民监督员证书和向社会公告。
二、人民监督员的管理
人民监督员的管理,是指为保证监督工作正常开展,针对人民监督员实施的组织、协调和控制等活动。人民监督员的管理工作由谁负责,管理的范围和内容有哪些,怎样进行管理等,自人民监督员制度试点工作开展以来,这些问题就成为检察机关、人民监督员和社会各界共同关注的问题。对这些问题笔者提出以下见解:
(一)人民监督员的管理主体
首先,应当明确的是检察机关不能作为人民监督员的管理主体。有人提出,检察院可仿效法院管理人民陪审员的做法管理人民监督员,笔者认为不可以这样。因为人民陪审员的监督方式是参与审判案件,与法官的任务一致,而人民监督员的监督方式是评议“三类案件”和“五种情形”,是针对检察官的司法活动,两者的监督方式和任务各不相同。试点工作实践已经证明,检察院也难于管理,因为被监督者管理监督者在理论上说不通,具体事也不好办。例如,人民监督员要求检察院办培训班提高他们的水平和能力,按高检院的通知,检察院不能做,原因是监督对象怎能培训监督者?总之一句话,被监督者没有资格管理监督者。高检院原副检察长孙谦于2004年5月23日,在全国检察机关人民监督员制度试点工作座谈会结束时的讲话中指出:“人民监督员制度的体制问题,主要是怎么把这个制度变成检察机关体外的一种制度,而不是由检察机关自己选任和组织管理。”其次,由人大常委会内设一个机构负责人民监督员的管理工作不合适。人大常委会是国家权力机关,其对“一府两院”的监督性质是国家权力监督,人民监督员的监督性质是群众监督,二者的监督性质不同。对人大常委会的决定人民检察院应当执行,对人民监督员的意见人民检察院只是依法采纳,二者的监督效力也不同。因此,在人大常委会内设人民监督员管理机构显然不行。第三,在政协机关内设一个机构管理人民监督员也不合适。政协机关是中国共产党同各民主党派进行政治协商的民主政治机关,其性质是民主政治监督,它的职责是共产党同民主党派就国家的大政方针进行民主协商,形成共同的政治主张。这与人民监督员的群众性监督的性质不相吻合。第四,另外设立一个专门的机构来行使管理权,完全没有必要。因为它从人力、财力、物力等方面增加了社会管理成本,不符合管理的效益经济原则。同时,还势必造成人民监督员的逐步“职业化”,从而削弱了人民监督员制度的社会性,也同样产生了“谁来监督监督者”的问题,进而造成“监督监督者的无限循环”。
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