摘 要 地方人大常委会的撤销权是指地方人大常委会在其职权范围内对不合法、不适当的规范性文件予以直接废除,并使其不再具有法律效力的权力。从性质上讲,它是一种立法监督。在我国对抽象行政行为的司法审查尚未建立的情况下,地方人大常委会的撤销权对监督地方行政规范性文件有着不可替代的作用,具有重大的意义。
　　关键词 地方人大常委会 撤销权 立法监督
　　中图分类号:D922文献标识码:A
　　
　　撤销权是我国宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要权力 ,是地方人大常委会监督权的重要组成部分。包括两个方面:对行政规范性文件的撤销和对下级人大及其常委会作出的决议的撤销。由于前者是权力机关对行政机关的监督,因此成为地方人大常委会撤销权最重要的部分。这主要是因为行政机关作为全民总代表的公共机构,其所有行为都应以社会公共利益为归依。但由于它是由一定的机构和官员组成的组织,其在行使权力的过程中难免会出现各种各样的问题,从而偏离社会公共利益。这就需要对行政机关进行监督。在我国,对行政机关的监督虽然有多种方式,但作为国家权力机关的人民代表大会,由于其绝对的权威性,而成为监督政府工作的最重要、最有力的主体。然而在地方,由于各种原因,绝大多数地方人大都只是在召开人民代表大会会议的时候才依法行使监督的权力,会议结束以后就变成了摆设。为了更好地行使监督权,就必然要求地方人大常委会有所作为,否则,监督就成了一句空话。这种情况下,地方人大常委会的撤销权便显得十分必要。本文从界定地方人大常委会撤销权的概念着手,厘清了其与相关概念的概念,并进一步分析了其存在的意义。
　　一、地方人大常委会撤销权的界定
　　“撤销权”最早源于民法中关于民事行为的一个概念,它是指以民事法律行为的一方当事人依自己的意思表示消灭民事法律行为为内容的权利。 “撤销”即该当事人行使该项权利的一种法律行为。后来“撤销”一词被引入到宪法和行政法中,但行政法领域中的“撤销”是不同于民法领域中的“撤销”的。对于行政法领域中的“撤销”,目前尚无统一、确定的定义。
　　一般认为,行政法领域中的“撤销”有两层含义:一层是对行为相对人违反行政法规范的行为实施的制裁措施,即行政主体对行政相对人的行为的监督;另一层是对作为成立时存在瑕疵的行政行为的补救措施,主要是针对行政主体做出的不合法、不适当的行为的补救,是对行政主体的监督。对于第二层含义,具体而言包括以下几种:权力机关(包括各级人大及其常务委员会)对行政行为的撤销、人民法院对有瑕疵的行政行为的撤销以及行政机关内部的撤销。
　　涉及到地方人大常委会,撤销则表现在以上所说的第二种含义中。具体来讲包括以下两类:一是对同级行政机关发布的行政规范性文件的撤销,它是一种对抽象行政行为的补救措施; 另一类是对下级人大及其常委会做出的决议的撤销,也是对规范性文件的撤销。 二者都属于地方人大常委会监督权的一部分。在我国相关法律的规定中,还有一种情况使用了“撤销”一词,如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)第44条规定的:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务。”通过法条的表述,我们可以看出此“撤销”即我们通常所说的撤职案,并非典型意义的“撤销”,故笔者将这种情况排除在本文所论述的“撤销”之外。
　　综合宪法和相关法律的相关规定,笔者将地方人大常委会的撤销权定义为:地方人大常委会在其职权范围内对不合法、不适当的规范性文件予以直接废除,并使其不再具有法律效力的权力。由于规范性文件是有权主体为了管理某项或某几项社会事务而制定的,从广义上来说,其属于“法”。而撤销权就是地方人大常委会监督这一类型的“法”的方式之一。因此,从性质上讲,撤销权是一种立法监督。而且,由于其行使以存在不合法、不适当的行政规范性文件为前提,故属于一种事后监督。
　　二、相关概念的区分
　　为了更好地理解地方人大常委会的撤销权,就要将其与相关的概念区分开来。笔者主要从下述两对概念的区分来深入对地方人大常委会撤销权的理解:
　　(一)行政法领域的撤销权与民法领域的撤销权。
　　如上所述,行政法领域的撤销权是从民法中引进来的,其与民法领域的撤销权既有联系,又有区别。二者的联系表现在:均是单方法律行为,只要基于一方的行为即可产生一定的法律后果,使一定的行为归于无效;二者的行使均具有自主性,由一方主体决定是否实施。相对于联系而言,二者的区别更为明显,主要有表现在以下几个方面:
　　首先,行使权力(利)的主体不同。这可以从字面上予以理解。行政法中的撤销权的“权”指“权力”,而民法中则指“权利”。这便意味着前者的行使主体是享有一定公权力的机关,这些机关与相对方是不平等的关系。例如人大(权力机关)、政府等,本文中即地方人大常委会;而后者的行使主体则只能是享有私权利的自然人,与另一方当事人处于平等的法律地位。
　　其次,撤销的内容不同。前者撤销的是行政行为,包括具体行政行为与抽象行政行为,地方人大常委会撤销的是抽象行政行为;后者撤销的是民事行为,根据我国《合同法》的规定,主要是因重大误解订立的合同和订立时显失公平的合同以及一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危使对方在违背真实意思的情况下订立的合同。
　　第三,撤销权行使的效力不完全相同。尽管二者的行使均使一定的法律行为归于无效,但在是否具有溯及力的问题上,前者一般要根据具体情况具体分析,而后者则具有溯及力,可撤销的民事法律行为一旦被撤销,则溯及自始归于无效。
　　(二)地方人大常委会的撤销权与行政机关内部的撤销权。
　　由于我国宪法和法律所规定的人民法院的撤销权仅指向具体行政行为,其在内容上与地方人大常委会的撤销权没有交集,再将这两者作对比便显得没有意义了,故笔者只将地方人大常委会与行政机关内部的撤销权做一个简单的比较。
　　行政机关可以根据行政复议等对具体行政行为予以撤销,对于抽象行政行为,我国《宪法》第89条规定,国务院有权“改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指挥和规章”,有权“改变或撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令”。第108条规定:“县级以上地方各级人民政府领导所属工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”。《中华人民共和国立法法》第88条第6款规定:“省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。”由此可见,行政机关也可以撤销行政规范性文件,这是其与地方人大常委会撤销权的相同点。
　　二者的区别主要表现在两个方面:一方面,对于行政机关制定的规范性文件而言,地方人大常委会的撤销权属于外部监督,而行政机关自己的撤销权则属于内部监督。由于行政系统内部自我保护意识较强,因此地方人大常委会的这种外部监督显然会更有效。另一方面,作为权力机关,前者显然更具权威性。
　　三、地方人大常委会对行政规范性文件的撤销权的意义
如前所述,我国目前对行政规范性文件的审查监督有多种方式,不仅包括权力机关的监督,还有行政机关内部的监督,在这种情况下,再专门规定地方人大常委会的撤销权是否必要?即规定地方人大常委会的撤销权意义何在?笔者从以下两个方面予以论述。
　　(一)撤销权的必要性。
　　1、行政规范性文件的特点决定了需要对其进行监督。
　　在我国,行政规范性文件具有如下几方面特点:制定主体的特定性和广泛性,我国宪法和地方组织法规定的拥有行政规范性文件制定和发布权的主体,几乎涵盖了所有的行政机关行使;内容具有行政性与强制性;内容和形式具有规范性;反复适用性。行政规范性文件的这些特点,决定了它对行政相对人和社会公共秩序的影响非常大。也正基于这一点,倘若行政规范性文件出现不合法、不适当的状况,必然会侵犯行政相对人的权利,扰乱社会公共秩序,甚至导致执法的冲突,影响和损害国家法制的统一,从而引起社会动荡。而我国现阶段,规范性文件整体而言还比较混乱,还有大量不合法、不适当的规范性文件的存在。在这种情况下,加强对行政规范性文件的监督便显得十分必要。
　　2、行政机关内部撤销权行使不到位决定了需要外部监督力量。
　　规定行政机关内部的撤销权可以加强行政机关的自我审查,及时更正问题。可以说,行政机关内部撤销权的行使应该是最快捷的一种方式。但不可避免的是,行政机关内部的自我保护意识会比较强,他们在撤销行政规范性文件的时候总会小心翼翼,尽量维护自己的内部利益,因此需要一种外部力量对其予以规制。
　　3、我国目前司法审查尚未建立决定了需要权力机关的监督
　　在国外,对行政规范性文件的监督主要通过法院的司法审查进行。近年来,我国不断有学者呼吁建立司法审查制度以加强对行政规范性文件的监督。毫无疑问。司法审查具可操作性强等优点,但现阶段我国尚未建立起司法审查制度,我国《行政诉讼法》第12条明确规定行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为不在法院的受理范围之内。除了司法审查之外,显然只有权力机关的外部监督最有效。而在地方,人大闭会期间便只能依靠人大常委会的力量了。
　　(二)撤销权的重要性。
　　由于地方人大常委会的撤销权具有其他主体均无法媲美的权威性,其行使对加强行政规范性文件的管理与监督十分有效。可以说,地方人大常委会的撤销权是对地方规范性文件进行清理审查的事后监督中一种不可替代的方式。同时,它也能促使各级行政机关在制定规范性文件时更加谨慎,从而有利于对行政规范性文件的事前监督。因此,规定地方人大常委会的撤销权是十分重要的。
　　四、结语
　　1982年,我国《宪法》第一次作出了“县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令、下一级人民代表大会不适当的决议”的规定。此后,《立法法》、《组织法》、《监督法》均对此作出了相关规定。这说明了地方人大常委会的撤销权有其存在的现实意义,其对完善我国规范性文件的管理具有不可替代的作用。
　　作为权力机关监督权的一部分,地方人大常委会的撤销权与民法领域及行政机关内部的撤销权有着重要的区别,同时有着不可替代的意义。就行政规范性文件来说,作为权力机关的地方人大常委会有权撤销规范性文件对行政主体而言,能够促使其依法制定和发布行政规范性文件,在源头上促进规范性文件的完善;对社会公众而言,则意味着在规范性文件违法的情况下,有着另外一条与公权力抗衡的合法途径,这样不仅有利于对规范性文件的事后监督,而且强化了社会公众对监督行政的信心及对公权力的信赖。这正是本文着重强调地方人大常委会撤销权的意义的原因所在。
　　(作者:贾蓓,中南财经政法大学宪法与行政法专业2009级硕士研究生;杨婧,唐山师范学院政史系助教,中南财经政法大学宪法与行政法专业2009级硕士研究生)
　　
　　注释:
　　1982年,我国《宪法》第一次作出了"县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令、下一级人民代表大会不适当的决议"的规定。此后,《立法法》、《组织法》、《监督法》均对此作出了相关规定。
　　马俊驹,余延满.民法原论 M .北京:法律出版社:2007.
　　此种情况本应包括对有瑕疵的具体行政行为的撤销,但由于根据我国法律的规定,地方人大常委会并不直接对具体行政行为行使撤销权,故笔者将其排除在外。
　　关于规范性文件的界定,特别是其范围问题,学界众说纷纭,笔者认为规范性文件不仅包括行政机关制定的行政规范性文件,而且包括权力机关作出的决定及司法机关的法律解释等。