摘要民事与行政交叉案件在审判实践中大量存在,但是现行法律对于交叉案件的审理程序又没有明确的规定,经常导致法院工作的矛盾,增加当事人诉累。基于此,本文从分析行政、民事交叉案件概念及类型,民事、行政交叉案件审理机制的立法现状及民事、行政交叉案件审理司法现状入手,探求民事、行政交叉案件审理原则及具体方法,以求能够为民事与行政交叉案件的审理带来有益启发。
关键词交叉案件 审理程序 审理原则
中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-099-03
一、民事、行政交叉案件概念及类型
本文所讨论的民事、行政交叉案件,是指在案件审理过程中,同时存在需要解决的民事、行政争议,两种争议的内容具有关联性、处理结果互为因果或者互为条件的案件。
依据民事、行政交叉案件中争议之间的主次关系,可划分为以下三种类型:
(一)行政主导型交叉案件
这类案件是指公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关或者组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼,于此同时请求法院审理在同一案件中存在的平等主体之间民事争议的诉讼。在此类交叉案件中,民事争议与行政争议同时存在,但是行政争议是诉讼的核心,民事争议作为附带问题出现,两者在法律及事实或者处理结果上都有关联,所以,此类案件可以分开审理,但民事案件的解决以行政案件的解决为前提。
(二)民事主导型交叉案件
这类案件是指在平等主体之间的民事诉讼过程中,由于具体行政行为的介人而使得民事争议更为复杂。虽然当事人提起诉讼的目的在于解决民事争议,本质上属于民事争议案件,但本案中的行政行为的合法性问题是解决民事争议的前提条件,决定、影响着民事争议的处理结果。
(三)民事、行政并重型交叉案件
这类案件中民事争议与行政争议虽然并存,但是却又相对独立,两种争议的处理结果并不相互产生影响,因而法院可以分别审理并作出裁判。表面看起来此类案件本不属于交叉案件审理机制所考虑的范围,但是在审判实践中,民事、行政争议交叉案件一旦引起诉讼,首先需要解决由哪个审判庭、依据什么法规范、通过哪种程序以及如何解决行政、民事争议的问题。因此在立案阶段需要进行相应的甄别工作,因而这种情况应当作为建构民事、行政交叉案件审理机制的例外情形来把握。
二、民事、行政交叉案件审理机制的立法现状
(一)法律规定
考察现行法律对于民事、行政交叉案件审理问题的法律规定,《行政诉讼法》未作任何规定,《民事诉讼法》第136条第1项规定“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的,人民法院应当中止民事诉讼”。本条只是规定在审理阶段的诉讼程序问题,并没有解决公民在遇交叉案件立案之时是先提起民事诉讼,还是先提起行政诉讼的问题。公民的诉求与法院的受理同样因没有明确的法律依据而遭遇法律的尴尬。法院对于当事人的诉讼或驳回起诉或不予受理,案件受理后也会因为缺乏及时的沟通而出现民事裁判与行政裁判不相一致甚至相互矛盾的情形。
(二)司法解释
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)规定了行政裁决情况下法院的“一并审理”制。根据该规定,法院对行政、民事争议进行一并审理应当同时符合以下三个条件:(1)被诉具体行政行为是被告对平等主体之间的民事争议所作出的行政裁决;(2)被诉行政裁决违法;(3)民事争议当事人向法院提出一并审理的要求。但是该规定只是阐明了行政裁决情况下法院“可以”进行“一并审理”,而且对“一并审理”的相关具体程序机制也没有进一步解释。虽然确立了行政裁决引发的行政、民事争议交叉案件的“一并审理”制,但是,其范围仅限于行政裁决行为,显然过于狭窄,无法圆满地解决其他各种类型的行政、民事争议交叉案件的审理问题。但是从另一个角度看,该规定毕竟为民事、行政交叉案件审理机制提供了一种思路。
(三)其他规定
《土地管理法》第16条第1款和第3款分别规定,“土地所有权和使用权争议,由当事人协商,协商不成的,由人民政府处理”。“当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起30日内,向人民法院起诉。”《森林法》第17条规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前,任何一方不得砍伐有争议的林木”。《环境保护法》、《草原法》等规定中也有类似的情形。以上规定赋予当事人提起行政诉讼的权利,蕴含要求停止侵害、赔偿损失等附带民事诉讼权利的行使。尽管此,所有这些规定中都没有明确的“一并审理”的表述,更未提供具体审理程序规则,因此这些规定依然难以应对司法实践中民事、行政争议交叉案件审理机制的需求。
新《专利法》对专利权赔偿数额的问题规定可以由当事人申请专利行政机关行调解,调解不成的,依照民事诉讼法规定提起民事诉讼;《物权法》第21条第2款规定:“因登记错误他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向登记错误的人追偿”。该规定使得行政、民事议交叉案件的解决问题被明确提出,无疑为行政、民事争议交叉案件的审理提供了相应依据,但是依然没有明确规定民事、行政交叉案件审理的机制,甚至连一并审理还是分别审理等程序意识也没有显现出来。
三、民事、行政交叉案件审理司法现状
由于目前我国对民事、行政交叉案件的审理程序上缺乏明确的法律依据,导致司法实践中法官缺乏统一的认识,各地、各级人民法院乃至不同的法官面对民事、行政交叉案件处理方式都各不相同。
(一)在行政诉讼中,先行后民
这是司法实践中最为常见的一种处理方式,这主要是具体行政行为的效力先定性、行政行为的社会公益性优先于民事个体利益体现在司法程序上的结果。例如宋思仁撤销土地变更登记案。2005年2月下旬,原告宋连广持《集体土地使用证》到法院起诉第三人宋思仁侵权。宋思仁应诉后发现自己手中持有的《集体土地使用证》已被变更登记,土地使用权人已变更为其弟弟宋连广。即申请行政复议,经立案调查,发现原申请变更登记人宋连广隐瞒真实情况,仿造有关材料骗取变更登记,即作出撤销宋思仁土地登记的决定。宋思仁不服,向法院提起行政诉讼,请求撤销该行政决定。一审法院审理后认为行政决定事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律正确,即判决维持该行政决定。宋思仁不服提起上诉,二审法院依法驳回上诉,维持原判。行政判决发生法律效力后,民事诉讼恢复审理,判决驳回原告诉讼请求。虽然案件得以解决,但是民事、行政交叉案审判不能一概简单地套用“先行后民”模式处理,应当首先区分基础性问题与非基础性问题,将基础性问题的解决放在首要位置来处理。
(二)在行政诉讼中,民行共进
这类案件大多是工伤事故认定行政案件。往往是用人单位不服工伤认定提起行政诉讼,而受伤职工则依工伤认定提起与用人单位之间民事损害赔偿诉讼。因为这类案件涉及劳动部门的工伤认定,也涉及到用人单位与受伤职工之间的民事赔偿,在平衡用人单位与劳动者的关系中,为尽可能保护劳动者的合法权益,避免当事人陷入重复工伤认定及诉讼纠纷的境地,行政庭一般尽可能在审理劳动部门的行政决定同时对受伤职工与用人单位之间的民事损害赔偿进行调解。
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