摘 要:文章通过剖析马克斯?韦伯所设计的理性科层制的基本特征以及优缺点,从我国特殊的国情和科层制的发展现状出发,判定我国的科层制还处于发展不足的阶段,并着重探讨了我国现代科层制的建构路径并倡导在中国强化现代官僚制,以期新的组织管理方式能注入新鲜的血液,充分发挥人们的个性和创造力。
关键词:马克斯·韦伯;理性科层制;现代科层制
马克斯·韦伯(Max Weber,1864-1920)的理性科层制模式(Bureaucratic Model)开创了行政管理发展史上的新时代,因而他被称为人们称之为“组织理论之父”。在现代政治学、社会学和管理学等学科的研究中,科层制、官僚制的概念总是与马克斯?韦伯的名字联系在一起的,而所有的研究又把问题集中到了我国行政体制改革的方式上。所以,对科层制应持否定态度,坚决摈弃;还是在批判的基础上充分利用其优势构建具有我国特色的现代科层制,这就成为了我们要思考的问题。
一、科层制、官僚制、官僚政治和官僚主义的概念辨析
以往人们把科层制、官僚制、官僚政治和官僚主义笼统地混同在一起,使这些概念之间的关系更加地模糊不清。事实上,它们之间并非完全等同,而是各有指向的。对这四者概念的辨析是正确理解和认识马克斯·韦伯理性科层制的基本前提。
马克斯·韦伯建立在组织社会学基础上的科层制,体现了德国式的社会科学与美国式的工业主义的结合。中山大学的卢荣春教授认为,“科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层,以规则为管理主体的组织体系和管理方式”。<1>
中国人民大学张康之教授认为,“官僚制”这一概念有两重含义:韦伯在历史考察中所使用的是广义的官僚制概念,在这个概念中包含着中国和西方古代的官僚制形式;而当前学术界经常使用的官僚制概念是一种狭义的官僚制概念,是特指与近代社会一道成长起来的现代官僚制,即现代形式的官僚体系。<2>而迟忠军教授认为,“在韦伯的理想类型官僚制中,官僚是与政治无涉的‘无示好恶’的技术专家。在当代对官僚制的理解可以区分为政治学、社会学、管理学的不同视角。在管理学上,主要体现科层化的体制和权力命令—服从的关系”。<3>
在管理学上,科层制与官僚制的含义大致相当,有时人们也不作区分。事实上,“科层制”并不能完全解释官僚制应有的内涵,官僚制比科层制包括的内容广泛得多。<4>正像有的学者说,“广义上的官僚制概念可以包括‘科层制’的有些特征,但作为特殊形式的‘科层制’则无法完成对‘官僚制’的解释”。
官僚政治这一概念所体现的是官僚与政治的复合,是指官僚参与政治的程度<5>和政治意志表达的程度。而官僚主义指的是官僚或官吏、官员的一种与社会期待的角色模式相背离的思想作风,是官员这一地位团体的亚文化,它具有历史的继承性、成员之间的传染性、个体的生发性、制度的衍生性等特质。<6>
二、马克斯·韦伯理性科层制的基本特征及辨析
(一) 理性科层制的基本特征
1.组织中的成员有固定和正式的职责,并有明确划分责权的规章制度。组织中的每个成员有固定的职务,并将它作为一种职业。每一职务都有明确规定的法律意义上的职权范围。成员的一切活动,都必须遵循一定的程序和严格遵守组织中的法律和规范,这些规则不受个人感情的的影响,适用于一切情况。
2.组织是一个层层控制的体系,按等级制度形成一个指挥链。这种组织是一个井然有序且具有完整的权责对应的组织。每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下的。同时,由下至上又有者申诉和表示不满的权利。
3.人员关系上,表现为只对事不对人,非人格化的关系。即人与人之间关系是由不同的职位和职位高低来决定的,不是由个人来决定的,而是由职位所赋予的权力所决定的,个人之间的关系不能影响到工作关系。
4.成员的选用、培训、保障有一定的规范。成员是以技术水平为依据,或是通过考试或表明其技术训练的证件为依据来挑选的,他们是被任命的而不是被选举的。挑选出来的人员要接受考试和培训,接受一定的教育,以保证其是合格的、称职的。
5.劳动分工专业化和一定的技术训练。韦伯认为,细致的分工和明确的职责有利于减少摩擦,提高组织的工作效率。因此要实现组织目标,就必然实行分工,把实现目标的全部活动都一一划分,然后落实到组织中的每个成员。
6.成员有固定的薪金,并且有明文规定的升迁制度和严格的考核制度。组织中的成员有固定的薪金作为报酬,同时有着一种按年资或成就或两者兼有之的升迁制度,升迁由上级来决定。
(二)对马克斯·韦伯理性科层制的评析
马克斯?韦伯认为,科层制能为组织带来高效率。这是因为韦伯对组织的权威进行了分类,分为合理法定的权威、传统的权威和“卡里斯玛”权威(亦即神授权威或个人超凡能力或英雄主义精神)。而韦伯却更倾心于把合理-合法权威作为理性科层制的存在方式。法治精神、理性性格和专业精神是科层制独特的优点,给组织带来了高效率。但随着时代的发展,它的缺陷也逐渐暴露。一方面,科层制导致了人性的异化。“理性主义的极端化和对人性的损害导致了人性的异化”正如韦伯所说,科层制就像一个“铁笼”,将人禁锢在其中,压抑了人的积极性和创造精神,使人成为一种附属品,只会机械地例行公事。久而久之,人会逐渐地失去个性,成为“没有精神,没有感情的专家”。
另一方面,科层制容易导致官僚主义。因为传统的官僚制是以层级制组织形式来维护组织的权威性,它以严格的形式,法规规定了每个机构以及每一层次的管辖范围与其相应的权利分布,在它的管理运作中,占主导地位的自然是形式化的、非人格化的、普遍主义的精神。当这种特性发挥到极致时,就出现了官僚主义现象:(1)组织僵化,缺乏应变能力和弹性;(2)浮夸习气,政令不畅;(3)民主危机;(4)例行公事,文山会海。凡此种种,都不同程度地降低了组织的工作效率。
三、我国现代科层制的建构
(一)科层制在我国的发展现状
就中国而言,我们是有过所谓的科层制的,而且十分发达。但这种科层制与韦伯所说的理性科层制是不同的。它不像理性科层制一样建立在法理型统治的制度之上,该制度下的官僚也不是理性科层制下的官僚。因此,我们按照通常的解释,把它称之为传统官僚制——富于中国传统文化色彩的“集权”,“人治”以“儒礼德官”为本的官僚制。
由于传统官僚制向社会各个领域渗透,出现了整个传统与现代共存现象。人们经常提及的和反对的中国的官僚主义,其实和官僚制是极不相同的,与韦伯所提出的理性科层制也不同。我们平常说的官僚主义的具体表现是理性科层制所努力反对和能够较为有效地克服的。以此可见,我国的科层制不是发育充分,而是现代科层制发育不足的问题。
(二) 我国构建现代科层制的障碍性因素
1.传统官僚制的现代遗存。经由历史沉淀的传统官僚制的陈腐观念对当今的行政管理十分有害。它的弊端主要表现在:“权大于法、情大于理、关系大于能力、依附大于独立、身份大于实力等不良现象,这使统一思想多于解放思想、中庸保守多余创新激进,进而使人的依附性奴才性格有余而创造性人格不足”<7>这不仅不利于我国的民主发展,也导致了政府与社会、官员与百姓、上级和下级之间产生了不和谐。
2.家长制的余风尚存。这种风气是一种笼罩在权力控制之下的上下级之间的忠敬关系,无法排除主观的、情绪的、人格的因素对客观目的的干扰。受这种传统影响的现代行政,职责的明确划分限制不了行政行为的超权实施,以不受制约的权力为基础的行政法规行为比比皆是,更无人深究。
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