摘要作为公益救济重要途径的公益诉讼,正日渐受到各界关注。检察机关作为公益的维护者,其在公益诉讼中的作用毋庸置疑。但由于传统机制的束缚,使得检察机关提起民事公诉面临诸多的理论障碍,并未显现出应有的功用。在继承传统、保持法律体系的协调统一的基础上,顺应时势,寻求理论创新是完善民事公诉制度,使其焕发应有生机的重要前提。
关键词检察机关 公益诉讼 理论基础
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-095-02
对于正处在转型中的中国司法而言,公益诉讼作为有别于私益维护的颇具社会性与公共性的新型诉讼模式已成为社会各界广泛关注的热点。探讨民事公益诉讼,原告资格是一个重要问题,因为其“掌握着进入民事公益诉讼的闸门”。①而其中关于检察机关是否能够提起民事公益诉讼更存在着很大争议,对这一问题的厘清,不但关系到民事诉讼主体制度的完善,还直接影响到检察机关民事检察工作今后的发展方向。
一、检察机关提起民事公益诉讼的比较视野
检察机关提起民事公诉的制度由来已久。在大陆法系国家,早在19世纪初的《法国民事诉讼法》中,就有关于检察院作为主当事人或从当事人提起或参加民事诉讼的规定。德国、日本、意大利等国家的民事诉讼立法也都赋予检察官在涉及“公共秩序”或“公共利益”的民事案件中起诉或参与诉讼的一般性权力。在英美法系国家也有类似的规定,美国自《谢尔曼反托拉斯法案》后,相继在反垄断、环保、消费领域侵权、证卷侵权等诸多领域建立了检察机关提起民事公益诉讼制度。在英国,总检察长被视为政府和公共利益的代表,为捍卫皇室利益和国家公共利益,总检察长有权参与涉及皇室权益的民事案件、告发诉讼案件、确认婚生子女和非婚生子女的案件、缠讼案件。
在前苏联,民事诉讼立法把检察机关参与民事诉讼制度推向了一个更重要的地位。历次《苏俄民事诉讼法典》和《苏俄各加盟共和国民事诉讼法纲要》都规定,检察长从维护国家利益、社会利益或保护公民权利和法律保障的利益出发,有权提起诉讼或在任何阶段参与诉讼,可以按照上诉程序提出抗诉,也可以按照审判监督程序提出抗诉。
综上,无论是强调“公法干预私法”的社会主义国家,还是提倡“私法自治”的资本主义国家,检察机关代表国家和社会公共利益,参与民事诉讼已是世界大多数国家的通行做法。但就检察机关参与民事诉讼的地位来看,在西方国家,大多规定检察长可以成为诉讼当事人(原告)和诉讼参与人,并且几乎享有与当事人或诉讼参与人一样的广泛权利;而在前苏联等社会主义国家,则是以法律监督者的身份对民事诉讼实施法律监督。另外,各国检察机关参与民事诉讼并非普遍性地介入,其范围都是受到限制的,但由于各国检察权确立的理论基础不同以及社会发展差异,限制的程度也各有不同。
我国历史上无现代意义的检察制度,新中国成立后,有关法律也效仿前苏联规定了检察机关的民事起诉权。1954年的《检察院组织法》规定“地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”,可随后1979年的《民事诉讼法》却彻底废除了民事行政检察制度,1982年《中华人民共和国宪法》重新明确,人民检察院是我国的法律监督机关。但立法者对于人民检察院是否可以提起民事诉讼的问题有不同意见,最后采纳了否定意见。之后的民事诉讼法虽然强化了人民检察院对民事审判活动的法律监督,但始终未对人民检察院提起民事诉讼制度作出具体安排。可以看出,我国民事诉讼检察监督制度受前苏联检察制度的影响,检察机关主要是作为法律监督者而不仅仅是作为公益代表者参加民事诉讼,是国家专门的法律监督机关,参与民事诉讼是其实施法律监督的一部分。
二、检察机关提起民事公益诉讼理论障碍的消解
虽然立法的现状迟滞于司法实践的探索,检察机关的民事公诉权力目前尚缺乏明确的现行法依据,但正如庞德所告诫我们的,是永恒的社会需求而非僵化的条文引导了我们的法律进步。民事公益诉讼制度体现了司法对新型社会矛盾的回应,民事诉讼理论也因应适时不断展开新的探索。
(一)诉权理论的新突破
诉权是诉讼发动的前提,它表征着诉讼的正当性。长期以来,由于对传统诉权理论的固守,检察机关提起公益诉讼往往面临“有益但不合法”的尴尬。诉权要件包括两个方面:当事人适格与诉的利益。而公益诉讼的特殊性,要求现代诉讼理念在这两方面都要作出回应社会需要的新诠释。
在当事人适格方面,传统的当事人适格的理论要求享有诉权的当事人必须与纠纷有直接的利害关系,而对于公益诉讼而言,当事人与诉讼标的的非直接相关性是其的基本特征。为此,一些新的当事人理论(比如权利保护说、程序当事人等)开始涌现,并得到越来越多国家的认可。这些理论体现了逐步放宽民事诉讼原告起诉资格限制的趋势,体现了让更多的民众“接近司法”的倾向,为无直接利害关系的主体获得原告资格奠定了理论基础。
在诉的利益方面,传统原则强调“无利益即无诉讼”,但社会生活的多样性决定了“利益”这个词也会随着时代的变化而被不断赋予新的内容。诉的利益应是当事人主张的利益,它不应要求当事人在提出诉讼时就必须具有实体法上规定的权利。也就是说,即使当事人不是实体法律关系人,或者当事人主张的利益在实体法上没有得到确认,但只要具有司法救济的必要,就可以被认为具有诉的利益。
(二)公益诉权与当事人意思自治的平衡
检察机关提起公益诉讼制度在我国迟迟未得到立法确认,其中的重要原因之一就是担心检察机关提起民事诉讼,是对当事人意思自治原则的破坏,是对当事人处分权的干预。但现代民事诉讼已不再纯粹是当事人个人利益之争,尤其是公益诉讼涉及到社会不特定主体的利益,个人基于收益与成本的考量,往往放弃权利或相互期望而不积极行使诉权,形成公共利益维护中不可避免的“搭便车”问题。正如美国制度经济学家诺思所言:“如果私人成本超过私人利益,个人通常不会愿意从事活动,虽然对社会来说可能有利。”②因此,意思自治原则不再是绝对的,干预原则在一定领域要发挥作用。无论是大陆法系、英美法系国家,还是前苏联等社会主义国家,在实施民事法律时,都抛弃了绝对意义上的“自由处分”的民事理念,代之以对民事活动实行或多或少的国家干预原则,由国家对民事经济活动进行宏观调控,由检察机关代表国家对民事活动进行监督并在有关民事行为危及国家利益、社会公共利益等情况下,以提起或参与民事诉讼等方式进行干预。
(三)公益诉权与检察机关法律监督职能的协调
检察机关作为法律监督者同时又提起诉讼会否产生角色冲突,尤其是在强调当事人地位平等的民事诉讼中,检察机关的介入会否破坏民事诉讼等腰三角形的架构平衡,是学者们普遍担忧的另一重要问题。笔者认为,法律监督权与诉权并不存在天然的对立排斥。首先,检察机关的法律监督是司法监督,其实现的途径必然是通过提起或参与具体的诉讼,它们相互结合并统一,而不是相互对立和矛盾。法律监督是检察机关的根本职能,而提起诉讼则是检察机关的派生职权,检察机关要在民事诉讼中实现自己的法律监督职能,也必须被赋予为查究民事违法情形而启动民事诉讼的权力。其次,检察机关虽提起诉讼,但由于其本身与案件并无直接的利害关系,无论诉讼结果如何,都与其民事利益无关,因此不存在利用法律监督者地位干预司法的动力。当然,要做到这一点,还须防止将胜诉率作为检察机关考核标准等不合理的制度压力。再次,法律监督机关虽然享有国家公权力,具有一定的特权,但正如国家作为普通的民事主体参与民事活动时也必须遵守平等原则一样,法律监督机关提起民事诉讼也必须遵守诉讼活动的基本原则,受审判权的指挥和监督,不存在任何特权空间。因此,法律监督职能与公益诉权的并存不会破坏民事诉讼中的平等原则。
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