摘 要 经济的迅猛发展使得市场对农村集体建设用地使用权流转的需求越来越迫切。国家和地方政府都积极对集体建设用地使用权流转进行引导和规范。集体建设用地使用权流转存在着合法性空间,是未来农村土地改革的一个趋势,应当通过创制法律来建立合理的集体建设用地使用权流转的法律制度。
　　关键词 集体建设用地 土地使用权 流转
　　中图分类号: D922.3文献标识码:A
　　经济的飞速发展以及现有的建设用地供求关系的不平衡,使得农村集体使用权流转的需求越来越迫切,随之而来,问题也相对凸显。因此,在推进农村改革发展,建设社会主义新农村的环境下,实有对此进行研究的必要。
　　一、集体建设用地使用权流转的规定
　　经济的发展和城市土地资源的紧缺,使得资本转向广阔的农村地区,寻求集体建设用地使用权流转的可能。然而,《土地管理法》第63条明确规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。法律的禁止性规定以及经济发展的巨大供需矛盾,导致大量的土地使用权交易转入了地下,游离于合法的市场之外,形成了规模庞大,错乱纷杂的“隐形市场”。例如,珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的超过50%,在粤东、粤西及粤北等地,这一比例也超过20%。
　　为促进农村经济发展以及规范农村集体建设用地隐形交易, 2004年10月,国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定:“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”据此,广东省、湖北省,河北省等地本着大胆创新的精神,在试点基础上相继出台了相关的规章来规范集体建设用地使用权流转市场秩序。为了加强对农村建设用地使用权流转问题的治理,以政府规章的形式就相关问题做出了规定,这种做法的初衷是好的,但从法制建设的角度看,这种做法并不可取。 由于这些地方政府规章试图突破《土地管理法》等基本法律,因此这些规章无可避免地存在着难以逾越的法律障碍。
　　二、集体建设用地使用权流转的合法性空间
　　我国目前的《土地管理法》第63条明确规定集体建设用地使用权一般情况下不得入市进行流转。集体建设用地使用权的流转存在障碍,但仔细推敲下,仍可发现我国的法律制度中仍预留了集体建设用地使用权流转的合法性空间。
　　首先,我国现行《宪法》第10条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这里的“土地的使用权”应当包括城市建设用地和集体建设用地使用权,可见,《宪法》为集体建设用地使用权依法流转奠定了基础,只是宪法的原则性规定还需部门法去落实。 而《土地管理法》也规定了“土地使用权可以依法转让”,为将来允许集体建设用地使用权流转留下合法的空间,使得集体建设用地入市交易存在实现的可能性。
　　其次,我国集体建设用地使用权流转在行政法规和政策上都出现了松动。国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》,其中规定:“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。” 而2008年10月十七届三中全会更是进一步明确了对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。虽然现在只是局部放宽了集体建设用地流转的界限,但是在未来的一段时间内,在法律上放宽流转的限制,允许集体建设用地的流转交易将有可能成为现实。
　　三、集体建设用地使用权流转的法律制度完善
　　集体建设用地使用权的流转是未来农村土地改革的一个趋势,我们应当进一步按照市场经济规律,完善农村集体建设用地使用权流转的法律制度。
　　要实现集体建设用地使用权的合法流转,修改《土地管理法》等现行基本法律势在必行。通过修改基本法律以及制定专门的集体建设用地使用权流转的法律法规,进一步放宽和规范集体建设用地使用权的流转,从根本上解决集体建设用地使用权流转的法律障碍。另外,笔者通过分析各地的规章和国家的相关政策规定,提出了相关的法律制度设想。
　　第一,明确集体建设用地交易的范围。根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的规定,集体建设用地使用权能够流转的是依法取得的农村集体经营性建设用地。其中,“经营性”一词明确地限定了入市交易的对象只能是用于工商业发展的经营性建设用地,即农村集体建设用地中的兴办乡镇企业用地,而不能是宅基地或者乡镇公用设施用地和公益用地。
　　第二,严格规定决策条件。集体建设用地使用权流转的决策必须符合集体成员或者村民代表的2/3以上的表决程序,通过透明合法的程序保障集体的土地产权使用、收益的权利,维护集体和农民的利益,以避免“集体决定”变成“干部决定”,“集体所有”变成“干部所有”。
　　第三,完善交易收益分配制度。收益的分配应倾向于集体,集体成员个人在集体收益中进行分配。同时,也应该在其中规定预留合理的份额用于成员的社会保障、农村的发展、精神文化建设投入等。而政府作为土地配套设施投资者和服务提供者,可以参与收益的分配。但政府则不宜享有民事主体的收益分配请求权,只能按公法关系取得土地的税收, 应通过税收的方式参与到收益的二次分配当中。
　　第四,加强土地用途的管制。集体建设用地使用权流转的法律制度应该实行严格的审批制度。首先,根据土地利用总体规划,城乡规划,规定严格的事前审批制度,未经审批的流转无效。其次,土地使用者必须依照规定的土地用途使用土地,改变农用地用途的还应落实当地转用指标,并经过相关级别的主管部门更为严格的审批,私下转变土地用途的应当承担相应的责任。
　　(作者:华南理工大学法学院硕士研究生,研究方向:民商法学)
　　
　　注释:
　　我省集体建设用地使用权流转工作的主要做法及成效. 广东省国土资源网.
　　陈小君等. 农村土地法律制度研究. 中国政法大学出版社,2004: 254.
　　王菊英. 集体建设用地使用权流转的法律障碍与空间. 政治与法律,2008(3).
　　郭洁. 土地资源保护与民事立法研究. 法律出版社,2002: 295.